蔡开明等：加拿大《打击供应链强迫劳动和童工法案》要点分析

《法案》适用于在全球任何地方生产、采购或分销商品的加拿大政府机构，以及在全球任何地方生产、销售商品或进口在加拿大境外生产的商品的相关实体（包括以任何方式直接或间接控制相关实体的实体）。

1. 适用的加拿大政府机构

《法案》所述“政府机构”与加拿大《获取信息法案》第3条[3]定义相同，指在全球任何地方生产、采购或分销商品的加拿大政府的部门机构或办公室，以及《金融管理法》第83条[4]所指的任何皇家母公司及其全资子公司。

2. 适用的相关实体

《法案》第2条将“实体”定义为公司、信托、合伙企业或其他非法人组织。符合以下条件的实体受《法案》约束：

（1）在加拿大证券交易所上市；或者

（2）在加拿大有营业地点，在加拿大开展业务或在加拿大拥有资产，并且根据其合并财务报表，在其最近两个财政年度中至少有一个财政年度中至少满足以下条件中的两个：

（3）或法规规定的其他情形。

同时，根据《法案》第二章第9条，仅当符合前述条件的公司、信托、合伙企业或其他非法人组织等从事或满足以下活动/条件之一时，才需要履行报告义务：

（1）在全球生产、销售或分销商品；

（2）将加拿大境外生产的商品进口到加拿大；

（3）控制从事上述任何一项活动的实体。

关于前述（3）项，第二章第10条定义了“控制”“视为控制”的概念：

（1）控制（control）是指，在遵守条例的前提下，如果一个实体以任何方式直接或间接受另一实体控制，则该实体受该另一实体控制，即子公司为受控实体。

（2）视为控制（deemed control）是指，如果一个实体控制了另一个实体，则视为其控制了被该另一个实体控制或视为控制的任何实体，即孙公司视为受控实体。

1. 报告义务概述

《法案》规定，适用该法案的所有主体，在全球任何地方生产、采购或分销商品的加拿大政府机构，以及在全球任何地方生产、销售商品或进口在加拿大境外生产的商品的相关实体，需履行《法案》规定的报告义务，以报告相关主体上一个财务年度内在加拿大境内及其他地方，在其业务和供应链活动的每个环节中，防止和减少强迫劳动或童工所作的所有努力，本文我们仅介绍“非加拿大政府机构”实体的报告义务。

根据通常理解，供应链是指，从原材料阶段到成品阶段，在企业提供服务或生产商品过程中，为企业提供或生产商品、服务或其他投入要素的供应商和分包商链中的任何一方。

2. 报告关注风险

《法案》参考了《国际强迫劳动公约》等相关规定，要求相关实体对其供应链中“强迫劳动和使用童工”的情况或风险进行尽职调查，并将相关情况写入报告进行公布。值得注意的是，《法案》第2条在《国际强迫劳动公约》和《最恶劣形式的童工劳动公约》的基础上，扩大上述公约对于“强迫劳动”和“童工”所做定义，以对企业的尽职调查提出了更加严格的要求。

（1）《法案》定义的“强迫劳动”是指：

（2）《法案》定义的“童工”是指，不满18岁的人提供劳动或服务，且符合以下情形：

3. 报告时间

《法案》第6（1）条和第11（1）（2）条规定，为履行报告义务，适用该法案的相关实体必须在每年提交一份年度报告。年度报告必须得到相关实体“管理机构”的批准，然后在每年的5月31日之前提交给公共安全与应急准备部部长。首次年度报告应在2024年5月31日前提交。实体可以选择单独或与其他实体联合向部长提交年度报告，联合实体一般由被同一实体所控制的关联实体组成。

4. 报告形式

《法案》没有规定相关实体在编写或提交报告时必须采取的具体形式。《法案》第23条规定，为实施本法案的宗旨和规定，总督可制定相关规章。加拿大未来仍有可能出台新的相关法规或指引，为报告义务主体提供有关报告形式的指导。

5. 报告程序性要求

相关实体提交的报告必须通过其内部批准程序，获实体内部批准的报告需附有相关证明。在向部长提交报告之前，必须由对该实体治理负有主要责任的实体或管理机构批准。

6. 报告内容

受《法案》约束的相关实体必须记录上一个财务年度内在加拿大境内及其他地方，在其业务和供应链活动的每个环节中，防止和减少强迫劳动或童工所作的所有努力。

报告还必须包括有关每个受报告约束的相关实体的以下信息：

（1）其组织结构、经营活动和供应链；

（2）其在强迫劳动和童工问题上的相关政策和尽职调查过程；

（3）其业务和供应链中存在强迫劳动或童工的风险以及采取的评估和管理风险的步骤；

（4）已采取的任何补救强迫劳动或童工风险的措施；

（5）任何为补救由于在其经营活动和供应链中消除强迫劳动或童工使用所采取的措施而导致最弱势家庭收入损失的措施；

（6）已向员工提供的有关强迫劳动和童工的培训；

（7）实体如何评估其在确保其业务和供应链中没有使用强迫劳动和童工的措施的有效性。

7. 报告修改

相关实体有权对提交的报告进行修订并再次向部长提交。相关实体除需按照第11（3）条规定的资料对报告进行修订外，还必须在报告中注明修订日期，以及对原始报告所作更改的说明。

8. 报告公开

受该法案约束的相关实体还需要将这些报告公开，包括发布在其网站上。如果该企业根据加拿大商业公司法或其他联邦法规设立，它还必须向其股东提供年度报告。最终，政府将创建一个集中的可公开可访问的电子注册处，以便公众查看已提交的报告。

1. 执法主体及其权力

《法案》赋予了加拿大公共安全和应急准备部部长相关管理和执法权力，以确保相关实体履行年度报告义务。如果部长有合理理由相信相关实体所报告的资料不完整或不真实，则可以指定相关人员核查报告要求的遵守情况。

《法案》规定，经部长指定的人员拥有广泛的权力，可以进入他们有理由相信的适用该法案或与实体报告义务相关的任何文件留存的任何地方，指定人员进入相关场所后有权：（1）检查该地方的任何相关物品或文件，并进行拍照、复制、打印、录音相关数据或从该地点移走物品以供检查；（2）在该地方使用任何通讯手段、计算机系统，并可以指示任何人将任何设备投入运行或停止运行；（3）根据现场数据准备一份文件或要求他人准备该文件；（4）禁止或部分限制他人进入该地点；（5）指定其认为有必要帮助其行使其权力或履行职能的任何人陪同。

2. 他人配合义务

《法案》还对受检查场所的其他人员提出了配合执法的要求，包括受检查场所的所有者或负责人以及在场所有人必须提供一切合理协助，以使指定人员访问所需的合理数据，以及任何人不得阻挠或阻碍正在行使检查权力或履行职责或职能的指定人员。

3. 命令纠正

若部长根据指定人员实地核查获得的信息，认为相关实体未根据《法案》之规定提交合格的年度报告，或未按照规定适当公开其年度报告，则可以通过命令要求该实体采取部长认为必要的措施，以确保遵守这些规定。

若相关个人或实体未能履行与报告有关的义务或妨碍搜查，或提供虚假/误导性陈述，将可能受到相应处罚，这些处罚也适用于“指导、授权、同意、默许或参与法案规定违法行为”的个人或实体的董事、高级管理人员、代理人。

1. 个人和实体的法律责任

如相关实体未能完成报告，未在网上发布报告或未向部长提交报告，或妨碍/阻碍对该法规定的义务进行调查，未履行部长命令的纠正措施要求，经定罪将被处以最高25万加元的罚款；如个人或相关实体故意作出任何虚假或误导性陈述或故意向部长或指定人员提供虚假或误导性信息的，经定罪将被处以最高25万加元的罚款。

2. 董事、高管、代理人的法律责任

若董事、高级职员或代理人指示、授权、同意、默许或参与某人或实体作出的前述违法行为，则无论此人或实体是否已被起诉或定罪，董事、高级职员或代理人均应受到针对该违法行为规定的惩罚。

4. 推定过错责任

《法案》对个人或实体在其雇员、代理人或受托人犯罪时采用推定过错责任。当个人或相关实体的雇员、代理人或受托人做出前述违法行为，应推定他们代表其被代理人、雇主行事，除非作为被代理人、雇主的个人或实体能够证明他们为防止代理人、雇员犯罪发生已尽职尽责。

该《法案》修改了《关税税则》第132(1)‍(m)‍(i.‍1)条相关规定，将《打击供应链强迫劳动和童工法案》第2条中定义的“全部或部分由强迫劳动或童工开采、制造或生产的商品”排除在第9897.‍00.‍00号关税税目之外，即明文规定禁止进口全部或部分由《打击供应链强迫劳动和童工法案》定义的“强迫劳动或童工”开采、制造或生产的商品。

根据加拿大《关税税则》原有规定[6]，加拿大禁止进口全部或部分由监狱劳工制造或生产的商品，禁止进口全部或部分由强迫劳动开采、制造或生产的商品，相关非法进口商品可能被加拿大皇家骑警（Gendarmerie royale du Canada）和加拿大边境服务局（Canada Border Services Agency）调查与扣押，由此看来，原有规定未明确定义“强迫劳动”，并且未明文禁止进口在供应链中使用“童工”的商品。

本次《法案》的第二部分修订了《关税税则》相关规定，不仅明确引入了《打击供应链中的强迫劳动和童工法》中对于“童工”和“强迫劳动”的新定义，并且在禁令部分重点指出禁止进口完全或部分由童工开采、制造或生产的商品，以更好落实加拿大政府在《加拿大-美国-墨西哥协议》（CUSMA）项下所承诺承担的劳动合规责任。

根据《法案》规定，在加拿大证券交易所上市的企业、虽未在加上市但在加拿大有营业地点、开展业务或拥有资产且具有特定规模的企业（即最近两个财政年度内有一个年度的资产、收入或员工中两项达到或超过了以下规模——拥有至少2,000万加元的资产、已经产生了至少4,000万加元的收入、或平均雇用至少250名员工），若其同时开展生产、销售、分销、向加拿大进口业务，或其子公司、孙公司开展生产、销售、分销、向加拿大进口业务，则该类企业将成为该法案下的义务主体。

简而言之，具有特定规模的中国企业若从事商品生产、销售、进口业务，并在加拿大具有营业地点、开展业务或拥有资产，则该中国企业将受《法案》管辖，并需要履行《法案》项下的供应链强迫劳动、使用童工问题报告义务。

此外，对于前述符合条件的中国企业而言，即使自身不从事商品生产、销售、进口业务，也可能因旗下二级、三级或其他下属企业的相关业务活动，而成为报告义务主体。该条规定在一定程度上扩大了《法案》的管辖范围，对开展跨国经营的国际企业、集团公司等提出了更高的合规要求。符合条件的中国企业可以通过建立尽职调查制度、供应链合规记录和追溯制度，了解自身以及供应链相关方的劳动合规信息，以进行与强迫劳动和童工相关的必要的尽职调查，并按照规定履行相应的报告义务。

尽管目前该《法案》仅对加拿大政府机构和相关实体施加了报告义务，但为了配合加拿大客户适当履行对政府的报告义务，加拿大贸易供应链中的中国企业可能也需要准备与供应链合规相关的信息。

由于该《法案》对加拿大实体提出了供应链合规要求，非报告义务主体的涉加中国企业也会受到该合规要求的间接影响，加拿大客户可能对贸易供应链中的中国企业施加额外的合同义务以及配合调查义务，相关义务将增加相关中国企业的出口成本。

值得注意的是，除在供应链中直接向加拿大客户出口的中国供应商外，间接向加拿大客户出口的中国供应商（该类供应商可能只从事生产业务，或将相关产品销售给下层中国供应商）也将需要配合整条供应链的溯源尽职调查。

表面来看，该《法案》并未规定实体打击供应链强迫劳动和童工问题的积极义务，但鉴于报告所需包含的必要内容，《法案》实际上假定负有报告义务的相关实体将会制定政策和尽职调查程序，并实际开展尽职调查等措施，以识别、预防和处理应对其供应链中的人权和强迫劳动风险。

由于《法案》并未规定相关实体进行尽职调查程序的建立步骤，涉加中国企业可以参考欧盟委员会于2022年2月3日通过的《企业可持续尽职调查指令草案》（Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and Amending Directive (EU) 2019/1937）中有关企业尽职调查程序建立以及执行的具体建议与规定，制定企业自身的尽职调查政策并建立相关程序。

根据《企业可持续尽职调查指令草案》相关要求，企业可以：

（1）将尽职调查纳入公司政策中，并每年更新政策，政策内容应包括阐述企业包括长期的尽职调查方法在内的尽职调查方法、描述企业员工及子公司应遵守的规范的行为准则（code of conduct）、为实施尽职调查而制定的流程，例如如何核实相关主体对行为准则的遵守情况、如何促使业务伙伴也遵守行为准则等；

（2）识别在“自身及附属实体的运营中、与其价值链相关的既有业务关系”中产生的实际（actual）或潜在（potential）的不利影响，构建供应链控制系统（可追溯系统）以支持供应链风险识别与调查；

（3）在识别到潜在或实际不利影响后，采取适当措施预防或消除该类影响，包括：如有必要，需与利益相关方（包括企业员工、关联实体员工等）协商制定并实施预防/纠正行动计划，计划需包含合理、明确的时间表，以及衡量改善程度的定性、定量指标；如已产生实际不利影响，企业需致力于降低影响程度，包括向受影响的人支付损害赔偿并向受影响的社区提供经济补偿；企业应向有直接业务关系的合作伙伴（应指已与企业签署协议的对象）寻求遵守企业行为准则（必要时还包括上述预防/纠正行动计划）和合同保证，并敦促前者向其合作伙伴（前提是该合作伙伴也在己方价值链中）也需求向相应的合同保证；为解决相关问题，对企业内部管理、生产流程、基础设施等进行必要的投资；

（4）若企业无法通过上述措施预防/消除/充分减轻潜在或实际不利影响，可以寻求与其具有间接关系的合作伙伴签订合同，以实现对企业行为准则及预防/纠正行动计划的遵守，若预计在短期内可预防/消除/减轻不利影响，则企业应暂时中止与相关合作伙伴的业务关系，并采取措施努力减轻不利影响的程度，若存在严重的潜在或不利影响，企业应终止与相关合作伙伴的业务关系；

（5）企业应建立申诉机制，向相关主体（受影响的人或有合理理由相信其可能会受到不利影响的人、代表相关价值链中工作人员的工会和其他工人代表、活跃于相关价值链相关领域的民间社会组织）提供申诉渠道，并建立标准化程序以处理投诉；

（6）企业应定期评估其自身、子公司、与其存在既定业务关系实体的运营及措施，该类评估应基于定性及定量指标，且每年或每当企业识别到新重大风险时均需进行评估，并根据评估结果及时更新尽职调查政策。

该《法案》中针对加拿大《关税税则》的修改内容类似美国于2021年12月23日生效的《防止强迫维吾尔人劳动法》（UFLPA）的相关规定。根据UFLPA规定，除例外情况，美国海关（CBP）局长应推定，全部或部分在新疆或由UFLPA实体清单上的实体开采、生产或制造的产品违反美国《关税法》307条款的规定，并不得进入美国境内。此外，CBP可以对管辖范围内的商品采取扣留（Detention）、拒绝入境（Exclusion）、扣押/没收（Seizure/Forfeiture）等措施[7]。

加拿大《关税税则》虽未针对中国特定地区商品做出禁止进口规定，但其也对所谓供应链全部或部分涉及“强迫劳动”“童工”风险的商品做出强制性禁止进口规定，非法进口的商品可能会遭受加拿大皇家骑警和加拿大边境服务局的调查与扣押。

因此，中国企业在后续对加拿大出口商品时，可能会直接面临加拿大海关部门的相关执法行动。加拿大海关或依据修订后的关税规定，以合理怀疑商品供应链中具有强迫劳动或使用童工的情况或风险为由，禁止中国企业相关产品进入加拿大市场，从而造成中国企业的业务损失。

根据《法案》规定，若相关实体的任何董事、高级管理人员指示、授权、同意、默许或参与违法行为的实施，则无论相关实体是否有被起诉或定罪，董事及高管都需为实体的违法行为承担责任。该规定扩大了企业董事、高管对于报告合规的注意义务，若董事、高管批准了虚假或伪造的供应链“强迫劳动、使用童工问题”合规报告，或指示其他员工妨碍/阻碍指定人员对于现场的检查行为（如拒绝提供系统访问权限、拒绝提供必需的数据等），则董事、高管将承担《法案》规定的相应惩罚，即最高25万加元的罚款。

1. 需提交报告的中国企业

对于应负《法案》规定报告义务的企业，第一份报告需在2024年5月31日之前提交，即报告义务主体仅有不到一年时间准备相应的报告。

对此，相关中国企业应首先判断自身业务规模、业务开展地点是否符合法案报告义务主体要求，以及自身或子公司、孙公司是否从事商品的生产、销售、分销业务，若符合则应及时启动对其供应链的风险评估，并制定合规措施，以满足该法案要求。为充分符合《法案》提出的合规要求，负有报告义务的中国企业可根据报告的具体要求对以下环节进行准备：

（1）制定关于“强迫劳动和使用童工”的尽职调查政策，并将该政策纳入公司政策，同时建立、完善尽职调查体系，在生产、销售和进口等业务流程中对供应链开展尽调，防范强迫劳动和使用童工的情形，并为确保制度的实施，建立申诉机制、监测机制等有关制度实施的规定；

（2）审查、更新与强迫劳动或使用童工有关的劳动用工和人事管理制度、供应商管理制度，并进行相应的修订或重新拟定工作；

（3）建立起针对自身、附属实体及价值链上企业的能够识别、预防、处理强迫劳动、使用童工风险的风险评估及配套审批流程；

（4）为普通员工、董事、高管、供应链其他主体开展针对性的关于强迫劳动和童工的培训和教育，并尤其针对负有注意义务的董事、高管进行《打击供应链强迫劳动和童工法》的专项培训；

（5）为预防以及消除强迫劳动和使用童工的相关情形制定相关措施，如与供应商签订背靠背合同、要求供应商出具强迫劳动专项审计报告，并定期按照标准评估措施有效性。

（6）需要设专人或部门负责有关制度的实施、相关义务报告的撰写及公开，并依据实施情况调整制度设计，从而形成闭环；

（7）此外，由于该类企业还需对受自身控制的孙、子公司相关行为负责，应注重加强对孙、子公司的供应链合规管理或指导，可以令孙、子公司根据该类企业的供应链合规制度制定符合自身实际的合规制度。

2. 其他中国企业

根据《法案》规定，不属于报告义务主体、但日后或需要配合报告义务主体（即客户）进行“强迫劳动和使用童工问题”尽职调查的中国企业，也需要根据《法案》规定的内容，及时进行自身情况审查，除做好上述必要的准备工作外，还需建立供应链合规记录和追溯制度，比如建立劳动管理系统以溯源各环节劳动力投入以及工作时长，优化财会-物料勾稽关系以追溯证明外采物料的来源、去向，并发放供应商问卷以调查外采物料的劳动合规与童工使用情况，以配合客户进行尽职调查并出示相关证据材料。

此外，加拿大贸易供应链中的中国企业，还需注意在向加拿大出口前，及时审查自身及供应链中强迫劳动或使用童工的情况或风险，避免相关商品被加拿大海关扣留并禁入加方市场，避免出口业务损失。

（二）关注后续立法

根据《法案》规定，现有的《法案》可能不会是加拿大政府对强迫劳动和使用童工情况的最终立法。此外，目前《法案》并未明确规定相关实体在编写或提交报告时必须采取的具体形式，根据《法案》第23条规定，总督可后续为完善《法案》要求制定相关规章，并有可能出台新的相关法规或指引，为报告义务主体提供有关报告形式的指导。

综上，加拿大未来可能出台新的供应链人权问题法律，要求企业采取实际措施主动发现可能存在的强迫劳动，并从供应链中消除强迫劳动，并有可能出台相关法规或指引，为作为义务主体的企业提供进一步的指导与帮助。因此，中国企业应当关注加拿大对于强迫劳动和使用童工问题最新的立法动向、执法趋势，做到妥善合规，避免遭受负面影响。