邓志松等：2025年中国公平竞争审查立法与实践评述

公平竞争审查制度是我国竞争与反垄断领域事后执法延伸至事前治理的关键制度安排。从制度定位看，公平竞争审查既是防范行政性垄断的“防火墙”，也是推进全国统一大市场、规范地方政府经济促进行为的重要抓手。

自2016年国务院首次提出在市场体系建设中建立公平竞争审查制度，2022年《反垄断法》修订后首次以法律形式作出规定，再到2024年《公平竞争审查条例》（简称“《条例》”）的出台，逐步形成以《反垄断法》《条例》为核心、以配套规则与地方细化措施为支撑的制度体系。2025年《公平竞争审查条例实施办法》由国家市场监管总局公布实施，标志着公平竞争审查法律制度的全面建立，通过与行政垄断执法、政府采购与招投标监管等形成联动，推动政府行为更加可预期、可纠偏，更加符合建设全国统一大市场的要求。

根据国家市场监管总局新闻发布会披露数据，2025年各级市场监管部门审查政策措施5.8万件，修改调整1.2万余件；国家市场监管总局还组织开展了公平竞争审查抽查，指导地方各级市场监管部门加大公平竞争审查监督保障力度，约谈相关起草单位280余次。2025年是《条例》正式施行后的第一个完整年度，也是配套制度加速落地并在实践中得到集中检验的一年。我们将全面回顾公平竞争审查领域的立法政策动态、典型案例与核心工作特征，并展望制度发展走向。

公平竞争审查制度源起于2015年。回顾过去十年，从政策性倡导，到制度正式确立、细则逐步完善，再到以法律形式确认其地位并进一步丰富规则体系，公平竞争审查制度立法历经了四个关键阶段。

《条例》于2024年正式颁布施行，标志着公平竞争审查制度建设迈出关键一步。2025年，在已有配套规则的基础上，国家市场监管总局进一步出台《公平竞争审查条例实施办法》（简称“《实施办法》”）与《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》两部与公平竞争审查关系密切的部门规章，进一步夯实了制度落实、完善的基础。

《实施办法》公布于2025年2月28日，自2025年4月20日起实施。《实施办法》延续《条例》的“4+1”审查框架，将《条例》列举的4方面19项（含兜底条款）禁止性规定，进一步细化为66项更具体的违法违规情形，并对部门职责、审查程序等作出更具可执行性的安排。在《条例》奠定的制度底座之上，《实施办法》对可能引起争议的“具体政策措施”“没有对公平竞争影响更小的替代方案”“特定经营者”等概念作了澄清、解释，重申并完善了对举报、抽查、督查等保障性制度的规定，回应了公平竞争审查制度落地以来审查实践中反映出的诸多重点、难点、热点问题。

同年12月，国家市场监管总局发布修订后的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》（简称“《制止行政垄断规定》”），自2026年2月1日起施行。虽然《制止行政垄断规定》并非公平竞争审查领域的专门规章，但是本次修订专门强化了行政垄断执法与公平竞争审查制度的衔接，使公平竞争审查制度刚性约束进一步增强。

随着《条例》的出台，2025年地方政府及其有关部门也陆续出台了相关规范性文件。公平竞争审查领域的地方立法，从与上位法衔接的纵向角度看，既有与《条例》《实施办法》一脉相承的综合性制度文件，也有就举报处理等具体工作进行规定的细则性文件；从立法所覆盖领域的横向角度看，既有面向全领域的立法，也有在某一部门或细分领域所辖事项内落实公平竞争审查制度的安排。

各地也结合本地实际，在地方性立法中融入了特色制度。例如《四川省公平竞争审查办法》提出，推动开展川渝政策措施交叉互评、案例交流等多层次、多形式的区域性公平竞争审查协作，呼应了《条例》关于“鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制”的规定。其他一些地方性立法，也将审查实践中管用好用的制度予以固定。

以下谨分类列举了2025年公平竞争审查领域部分具有代表性的地方立法。

“4+1”即“四类禁止行为+一项例外规定”的审查标准，是公平竞争审查标准的基础与核心，最初由2016年公布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》作出规定并延续至今。了解这一分析框架，结合2025年各地公布的典型案例，有助于准确把握公平竞争审查制度实践的特征与趋势。

“4+1”审查标准中的“四类禁止行为”是指：限制或者变相限制市场准入和退出，限制商品和要素自由流动，影响经营者生产经营成本以及影响经营者生产经营的行为。《条例》将以上四类行为扩展为19条禁止性内容（含4条兜底条款）。在此基础上，《实施办法》将前述标准进一步细化为66项（51项禁止性规定+15项兜底规定），既包括常见的显性限制竞争条款，也基本覆盖了审查实践中的隐性门槛。

“4+1”审查标准中的“一条例外性规定”规定于《条例》第十二条，《实施办法》第二十五条。公平竞争审查制度并非要求政策制定者完全排除对竞争的任何影响，而是要求在可能触及禁止性情形时，能够通过适当性、必要性与相称性分析，证明暂时的竞争限制是合目的、最小侵害且整体利大于弊的，并根据《条例》《实施办法》的要求设置退出期限与条件。

2025年多地地方政府、市场监管部门公布了公平竞争审查典型案例。从类型分布上看，“影响生产经营行为”类型的典型案例最少，或许与这一类型多为直接干预企业经营、定价的行为，违法性较易识别有关。同时我们也注意到，整体而言涉及地方保护因素的案例占比较高。地方政府在实现经济发展目标的压力下，仍然有动机通过政策直接指定本地强势企业、限制外地企业参与本地区竞争、引导或强制外地企业迁入等。地方保护屡禁不绝，也证明了公平竞争审查与行政垄断执法保持监管压力的必要性，二者的有效衔接可以有效抑制政府违反公平竞争原则出台政策的冲动。

以下从2025年各地公布的案例中选取具有代表性的案例，按照“4+1”审查标准框架分类呈现。

1. 限制市场准入和退出

2. 限制商品、要素自由流动

3. 影响生产经营成本

4. 影响生产经营行为

公平竞争审查制度的诞生和发展，与全国统一大市场建设的推进同时起步、紧密相扣，始终是后者的重要抓手。

2015年，“全国统一大市场”提法首次见于国务院常务会议；公平竞争审查制度随后于2016年通过国务院意见的形式首次落地。2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中，明确强调“完善公平竞争审查制度”。2022年以来，每年一度的官方最重要反垄断公开盛会——中国公平竞争政策论坛均以“统一大市场 公平竞未来”为主题。2025年10月公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中，全国统一大市场建设纵深推进再次被写入“十五五”时期经济社会发展的主要目标。

在全国统一大市场建设持续深化的大背景下，公平竞争审查监管常态化是必然要求。从2025年我国公平竞争审查立法与实践来看，未来一段时期，地方立法将继续强化，存量与增量政策仍待全面、深入地清理与甄别，公平竞争审查的配套保障性制度在实践中也将不断完善。

随着《条例》《实施办法》的先后实施，公平竞争审查制度在中央层面的制度设计已初步定型，中央层面的立法近期可能将以查漏补缺为基调。但从2025年的地方立法来看，未来一段时间，公平竞争审查领域的地方立法仍将保持一定活跃度。

招投标、政府采购、招商引资、财政奖补等重点领域的公平竞争审查规则或呈现“清单化”特点，帮助审查机关更加准确地识别反竞争隐患。《条例》鼓励建立的跨部门、跨区域审查机制也亟待各级政府探索，京津冀、长三角、成渝等热点区域已经取得了不同程度的进展。各级政府及其有关部门对本行政区域、本机关职责范围制定的针对性制度文件将为制度在地方的落实提供保障。

全面而深入，是2025年审查实践继续表现出的特征，也是未来公平竞争审查制度落地的必然要求。

一方面，随着公平竞争审查制度的全面铺开，直接明文规定“禁止外地企业进入”之类的粗放型排除限制竞争措施有所减少，但仍然没有禁绝。如前述典型案例中被要求整改、取消的政策中，仍然存在直接指定特定经营者、明确要求外地企业迁入等表述。可见，存在反竞争隐患的存量政策数量规模仍然庞大，各级政府的公平竞争审查合规意识也尚待加强，必须以公平竞争审查常态化全面落实来回应。

另一方面，实践中也出现了更加隐蔽迂回的反竞争壁垒。例如在政府采购中设置“萝卜坑标准”，表面上未限制外地企业参与竞争，但在评分方案中将本地纳税、本地经营年限、本地奖项荣誉等作为加分条件，或设置只有本地企业才可能满足的响应要求。这都要求审查标准更加细致，审查手段更加先进，以识别、处置可能出现的各类隐性反竞争措施。

《制止行政垄断规定》的修订使公平竞争审查与行政垄断执法的衔接更加紧密，政府政策出台面临事前、事后的多重监管。国家市场监管总局也提出，下一步要积极推动各地区、各部门深入实施《条例》，持续破除地方保护和市场分割。在持续推进全国统一大市场建设的背景下，公平竞争审查制度作为强化竞争政策基础地位、破除地方保护和市场分割的重要制度工具，仍将保持稳定的刚性约束。

各级政府及相关部门在公平竞争审查实践中探索出的配套善后措施，则体现了制度对市场主体的柔性关怀。实践中，不少企业对公平竞争审查制度存在顾虑。由于公平竞争审查制度的全面落地，不仅存量政策有因公平竞争督查抽查而被取消或整改的可能，政府前期承诺但尚未实际出台的新政策也可能无法通过公平竞争审查。这样一来，企业已领取或原本预期取得的奖补或其他优惠措施将面临极大的不确定性。在这种情况下，市场监管、发改等部门可能会主动介入协调政策过渡期或合规的替代性措施，尽可能避免“一刀切”式的政策变动给企业造成损失。这也说明，企业应尽可能了解公平竞争审查的审查标准、审查程序等相关知识，提前识别可能存在违规风险的政策措施，尽量避免被违法违规的优惠政策误导商业决策。

2025年作为《条例》正式施行后的首个完整年度，是我国公平竞争审查制度从“法治定型”向“体系闭环”深度推进的关键一年，既实现了规则体系的进一步完善，也在实践层面完成了全面检验与优化。展望未来，随着地方立法的持续推进、审查标准的不断细化以及跨部门跨区域协作机制的探索深入，公平竞争审查制度将进一步发挥作用，为持续强化竞争政策基础性地位，建设全国统一大市场、激发市场主体活力提供更坚实的制度保障。