杨贵生等：《自然保护区条例》核心变化及其对矿业权行使的影响

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确了我国自然保护地体系的改革方向——按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，将自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类型。其中，国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，保护强度最高；自然保护区以保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹为主要目的；自然公园以保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观为主，兼具生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用。三类保护地按生态价值和保护强度高低依次排序，共同构成完整的自然保护地体系。

2026年1月1日，《中华人民共和国国家公园法》（以下简称《国家公园法》）正式施行，标志着作为体系“主体”的国家公园率先完成立法。这不仅是国家公园管理步入法治化轨道的里程碑，也对体系内的其他保护地类型提出了制度协调的要求。《国家公园法》的施行，意味着自然保护地体系的法治框架正在成形，作为体系“基础”的自然保护区，其管理制度需要响应中央决策，以实现整个保护地体系的协调统一。

在此背景下，新条例对自然保护区的功能定位作了调整完善。新条例将自然保护区界定为“以保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域”。这一定位与此前的体系设计相呼应——自然保护区既不同于国家公园的“严格保护”，也区别于自然公园的“可持续利用”，而是处于中间层次，承担着保护典型生态系统和珍稀物种的基础性功能。

同时，新条例明确了自然保护区建设的总体要求，规定自然保护区建设应当贯彻党和国家的路线方针政策和决策部署，践行绿水青山就是金山银山理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚持生态保护第一、统筹保护和发展，坚持因地制宜、突出特色，构建政府主导、多方参与、社会共享的机制，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。[1]这一表述与《国家公园法》高度一致，意味着自然保护区已不再被理解为划地为牢的“禁区”，而被赋予统筹保护与发展的制度功能。

新条例在自然保护区分级方面作了重要调整。旧条例将自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，地方级自然保护区可以分级管理，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。实践中，地方级自然保护区包括省级、市级、县级等多个层级，设立门槛不一。

新条例将地方级自然保护区统一整合为省级自然保护区，不再设立市、县级自然保护区。这意味着我国自然保护区设立层级从原有的多级并立调整为国家级和省级两级格局。在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，以及涉及国家海洋权益的自然保护区，列为国家级自然保护区；其他自然保护区列为省级自然保护区。

对自然保护区的设立严格把关，是统筹高质量发展和高水平保护的内在要求。新条例同时强化了设立程序，明确设立自然保护区应当充分听取有关方面意见，妥善处理与当地经济社会发展和居民生产生活的关系。自然保护区区域范围的划定应当统筹考虑自然生态系统等保护对象分布区域的完整性、管理可行性和周边经济社会发展的需要，坚持实事求是、科学合理，经过充分调查和科学论证。

在保护区范围调整方面，新条例同样强化了程序约束。因主要保护对象生存环境发生重大改变确需调整区域范围的，应当按照设立程序报原批准机关批准；调整管控分区的，应当分别报国务院或省级林业草原主管部门会同同级有关部门组织评审后批准；自然保护区设立后原则上不得撤销，因特殊情形失去保护价值的，经原批准机关批准方可撤销。这些程序性规定，使保护区的设立、调整、撤销均有严格的法律依据。

分区管控是自然保护区管理的核心制度，也是此次修订变化最大的部分。

旧条例将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区禁止任何单位和个人进入，除因科学研究确需进入并履行批准手续外，不得开展任何活动；缓冲区仅允许从事非破坏性的科学研究观测和标本采集活动；实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化繁殖珍稀濒危野生动植物等活动。从实施情况看，这一分区管控措施有的不完全符合实际需要，执行中造成一些矛盾和问题。具体而言，这种“一刀切”的管控方式在实际应对复杂多样的保护地时显得“比较机械”，导致管理常陷入“绝对保护”与“民生诉求”的两难境地，不仅使一些必需的线性基础设施建设无法获得审批手续，也因规定过于严苛而“难以执行”。因此，为统筹高质量发展和高水平保护，并与国家公园分区管控措施相协调，新条例对此进行了根本性调整。

新条例将管控分区由核心区、缓冲区、实验区调整为核心保护区和一般控制区。核心保护区包括自然生态系统保存完整或者生态脆弱需要休养生息的区域、珍稀濒危野生动植物物种的关键分布区域以及生态廊道重要节点、重要自然遗迹的集中分布区域等需要重点保护的区域。核心保护区以外的区域划为一般控制区。这一调整比照了《国家公园法》关于国家公园分区管控措施的做法。

在管控逻辑上，新条例采取“原则禁止+例外允许”的模式。核心保护区原则上禁止人为活动，但为保护管理、居民必要生产生活、重要基础设施运维、线性工程建设以及国家安全和重大战略等需要，保留了明确的例外通道。一般控制区则实行严格限制，允许的活动范围有所扩展，其中尤其值得关注的是将“战略性矿产资源远景调查和规定范围内的战略性矿产资源勘查”纳入允许之列。这一规定改变了旧条例时代核心区、缓冲区被当然解释为矿业活动绝对禁区的状况，使符合条件的矿产勘查活动首次在自然保护区领域获得行政法规层面的明确依据。

在分区管控的基础上，新条例进一步引入了差别化管控机制，针对不同类型自然保护区的特点实行分类施策。对于主要保护对象为自然遗迹的保护区，因其保护对象具有相对稳定、对人为活动耐受性较强的特点，可以在核心保护区建设必要的防护、展示设施并开展适度的科普教育活动，实现保护与宣教的兼顾。对于主要保护对象位于地下的保护区，其管控逻辑从“一刀切”的地上地下统一管控转向分层管理——将保护价值较高的地下区域纳入核心保护区严格保护，地上部分则按一般控制区管理，从而在确保地下遗迹安全的前提下，为地表线性工程、民生设施等必要建设开辟合法空间。对于保护对象具有明显季节性变化规律的保护区，则可实行时序上的差别管控，在关键生息繁衍季节严格限制人为活动，在非关键季节适度开放，实现保护与利用的动态平衡。差别化管控的本质，是在科学评估基础上对不同保护要素、不同空间层次、不同时间节点予以区别对待，使严格保护与合理利用从非此即彼的对立走向兼顾与协调，也为矿业活动在特定情形下留存了制度空间。

新条例从多个维度补充完善了配套管理制度，主要可归纳为五个方面。

其一，独立登记单元制度。新条例明确，在对自然保护区区域内的自然资源进行确权登记时，应当将自然保护区作为独立登记单元。独立登记单元的设置，使自然保护区边界、设立时间、范围调整等关键事实在登记簿上得以固化，为后续权属认定、退出补偿等提供了登记基础。

其二，监测评估制度。新条例要求加强自然保护区监测网络体系建设，充分发挥各类监测站点的作用，运用信息化手段加强监测数据集成分析、共享和综合应用，全面掌握自然生态系统构成、分布、动态变化和生物多样性状况以及生态环境质量、人为活动干扰情况，及时评估和预警生态风险。与旧条例仅原则性提及“组织环境监测”相比，新条例将监测评估上升为一项系统的法律制度，为保护管理决策提供了科学依据。

其三，日常巡护与应急制度。新条例明确自然保护区管理机构应当建立日常巡护制度，合理配备巡护人员和巡护装备，加强巡护站点建设；巡护人员应当观察和记录主要保护对象生境状况及其变化情况，对违法行为予以劝阻、制止并及时报告。同时要求制定突发事件应急预案，加强与所在地人民政府有关部门的协作配合，提升应急保障能力。巡护制度的规范化，有助于及时发现和制止非法进入保护区的活动，减少因他人违法行为而引发的法律风险。

其四，整体保护与系统修复原则。新条例强调坚持山水林田湖草沙一体化保护，按照自然生态系统特性和内在规律，对自然保护区实行整体保护、系统修复、综合治理。新条例允许对受损的自然生态系统进行修复，明确自然保护区区域内受损自然生态系统修复、生态廊道连通、重要栖息地恢复等应当坚持自然恢复为主；确有必要开展种群调控、树种更新等人工修复活动的，应当充分听取有关方面意见，按照有关规定制定科学合理的修复方案并依法实施。这一原则对于退出矿区的生态修复具有指导意义——修复目标应当与保护区的整体生态功能相协调，而非仅满足于技术层面的达标。

其五，公共服务功能的提升。新条例明确自然保护区管理机构应当在确保生态得到保护的前提下，完善自然保护区公共服务体系，提升公共服务功能。一般控制区可以划定适当区域，设置必要的辅助设施设备，为开展相关科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动提供支持。与旧条例相比，新条例更加注重保护与发展的协调，强调“实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一”。在制度设计上，通过允许符合条件的公共服务活动，为保护区的可持续利用提供了规范依据，也为周边社区分享生态保护红利创造了条件。

我国重要成矿带与生物多样性富集区在地理空间上大量重合，这是由自然地理格局决定的客观事实。许多具有重要保护价值的自然生态系统，其地下往往蕴藏着丰富的矿产资源。这种空间叠置的事实，导致大量矿业权与自然保护区在空间上发生重叠。根据2017年原国土资源部部署的全国自然保护区内矿业权清理工作摸排统计，我国有3343个矿业权与427个国家级自然保护区存在空间重叠，重叠面积达11.78万平方公里，占当时国家级自然保护区总面积的12.2%。[2]地方实践也印证这一问题的持续存在——西藏自治区在2025年完成271宗矿业权清退；青海省完成祁连山国家公园78宗矿业权退出；云南省文山州11个保护地存在与矿业权空间重叠，占全州保护地的55%。这些数据表明，自然保护区内矿业权重叠问题具有相当的普遍性和复杂性。

重叠情形因设立时序的不同而呈现复杂样态，既有保护区设立在先、矿业权设立在后的情形，也有矿业权设立在先、保护区设立在后的情形，不同情形下的法律后果迥异。在矿业权设立在先、保护区设立在后的情形中，矿业权人系基于当时的法律环境，通过合法程序取得权利，投入大量资金进行勘查开采，对权利存续具有合理的信赖预期。保护区的后续设立，属于行政许可在先、公共利益变更新增限制的情形，依信赖保护原则应当获得补偿。而在保护区设立在先、矿业权设立在后的情形中，矿业权人在取得权利时即应知晓禁采区域的存在，其权利自始受到限制，此时涉及的是矿业权出让环节的核查义务问题，而非退出意义上的补偿问题。

旧条例时代，核心区、缓冲区被解释为矿业活动绝对禁区，实验区内的矿业活动虽理论上存在空间，但因缺乏明确授权，实践中争议不断。一些地方甚至出现突击设立市县级保护区的情形，矿业权人常面临“一夜之间”矿区变禁区的突发风险。新条例的出台，使这些问题再次进入规范视野。

新条例在严格保护的同时，也为特定情形下的矿业活动保留了制度空间，这是此次修订值得关注的变化。

在一般控制区，新条例第二十七条将“战略性矿产资源远景调查和规定范围内的战略性矿产资源勘查”明确纳入允许开展的人为活动范围。这是行政法规首次为自然保护区内的特定矿产勘查活动提供明确的法律依据。旧条例时代，核心区、缓冲区被解释为绝对禁区，实验区内矿产勘查活动的合法性长期处于灰色地带。新条例以行政法规形式明确授权，使符合条件的战略性矿产勘查活动在一般控制区内获得合法空间。当然，“规定范围内”的具体含义尚需进一步明确。

在核心保护区，新条例保留了例外通道。“为维护国家安全、实施国家重大战略确需开展的活动”属于允许的例外情形。这为国家重大战略性矿产项目预留了制度空间。虽然这一例外条款的适用条件极为严格，但其存在本身即具有规范意义——核心保护区的“原则上禁止”并非绝对禁止，在符合法定条件的情形下仍有通道可循。

差别化管控的引入，为特定情形下的矿业活动开辟了额外空间。对于主要保护对象位于地下的自然保护区，其核心保护区地上部分可以按照一般控制区保护和管理。笔者认为，这意味着，当地表保护价值与地下矿产资源赋存发生叠置时，该规定为地下资源的合理利用提供了可能的制度通道，至于能否实际利用，尚需结合具体保护对象、地下的自然保护区与矿产资源重叠情况、科学论证结果以及相关配套规范进一步明确。

独立登记单元制度的设置，使矿业权与保护区的空间关系从“事实查明”走向“登记确认”。登记簿对保护区设立时间、范围、分区的固化记载，为认定“矿业权设立在先”还是“保护区设立在先”提供了权威依据，也为后续权利主张和一般控制区矿业活动奠定了事实基础。

新条例对核心保护区和一般控制区的人为活动作出严格限制，因自然保护区设立或范围调整导致矿业权无法继续行使，是矿业权人面临的核心问题。2025年7月1日施行的《矿产资源法》（简称“新矿法”）第二十六条从两个层面为矿业权退出与补偿提供了原则指引：一是规定矿业权期限届满前因公共利益需要被收回的，应当给予公平、合理的补偿；二是明确自然保护地范围内已设立的矿业权若不符合管控要求，应当依法有序退出。这一规定将自然保护区管控要求与矿业权退出机制直接挂钩，为后续司法解释的细化奠定了基础。

2026年2月1日施行的《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》（简称“司法解释”）第二十条对此作出明确回应：矿业权在期限届满前因公共利益需要被依法收回，或者因不符合管控要求依法退出自然保护地，矿业权人请求作出退出决定的行政机关给予补偿的，人民法院应予支持。这一规则解决了长期困扰矿业权人的两个核心问题。

其一，补偿不以行政机关作出正式的撤回许可决定为前提。司法解释第二十条将“退出自然保护地”与“期限届满前收回”并列，笔者认为这意味着只要因管控要求导致矿业权无法继续行使——例如自然保护区设立后采矿许可证到期无法延续，或者勘查活动被通知停止等事实状态——即已构成应予补偿的法律事由，无论行政机关是否另行作出书面关闭决定。

其二，补偿义务主体是“作出退出决定”的行政机关。在保护区设立后，负责组织矿业权退出的政府及其部门为补偿义务机关。实践中，若保护区设立批复未明确退出工作责任主体，则履行组织退出职责的政府及部门为补偿义务机关。

在补偿范围上，司法解释虽未直接列举退出补偿的具体损失类型，但结合司法解释第十七条关于压覆补偿范围的规定以及新矿法第二十六条“公平、合理补偿”的原则精神，司法实践中已形成相对稳定的认定标准。已缴纳的矿业权出让收益应按剩余年限比例计算返还，已发生的勘查投资、已建开采设施投入及其利息等直接损失应予赔偿。除此之外的预期收益，或者矿业权其他评估价值等，笔者倾向于应该补偿。

矿业权人主张补偿时，应当重点收集以下证据：矿业权权属来源及变动证据，包括出让合同、价款或者出让收益支付凭证、许可证照等；保护区设立与重叠证据，包括设立批复、范围矢量图、主管部门出具的重叠说明等；退出过程证据，包括延续申请记录、不予延续通知、协商会议纪要等；损失构成证据，包括受让对价、勘查投资凭证、已缴纳出让收益凭证、矿业权评估价值等。

矿业权流转日益频繁，约定在自然保护区内勘查开采的合同是否有效，是矿业权人面临的又一核心问题。司法解释第四条规定，约定在国家公园等自然保护地区域内勘查、开采矿产资源，违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院应当认定合同无效。

这一规则将公法上的保护义务转化为私法上的效力评价。新条例施行后，自然保护区内矿业合同的效力认定可直接适用该条规则。具体而言，若合同约定的勘查开采活动位于核心保护区且不属于法定例外情形，应当认定无效；若位于一般控制区，则需要审查约定的活动是否属于新条例第二十七条允许的范围——是战略性矿产资源远景调查？是规定范围内的战略性矿产资源勘查？还是其他活动？超出允许范围的，亦应认定无效。对于矿业权人而言，这一规则意味着在签订勘查开采合同时，必须将“核实项目是否位于自然保护区及其允许勘查开采活动范围”作为尽职调查的必备内容。

新条例明确，对自然保护区区域内的自然资源确权登记时应当将自然保护区作为独立登记单元。这一规定与《自然资源统一确权登记暂行办法》相衔接，该办法第十四条明确，国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地应当优先作为独立登记单元划定，登记单元划定以管理或保护审批范围界线为依据。独立登记单元的设置，使自然保护区边界、设立时间、范围调整等关键事实在登记簿上得以固化。当矿业权与保护区发生重叠时，可通过登记簿记载，准确认定“矿业权设立在先”还是“保护区设立在先”。这一事实认定直接关系到矿业权人是否享有退出补偿请求权——若矿业权设立在先、保护区设立在后，矿业权人有权主张补偿；若保护区设立在先、矿业权设立在后，则涉及矿业权出让环节的核查义务问题。

分层标注制度则进一步明确了矿业权与保护地的空间关系。《自然资源统一确权登记暂行办法》第十八条明确规定：“在国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地登记单元内的矿产资源不再单独划定登记单元，通过分层标注的方式在自然资源登记簿上记载探明储量矿产资源的范围、类型、储量等内容。”这意味着，在保护地登记单元内，探明储量的矿产资源不再单独划定登记单元，而是通过分层标注方式在登记簿上记载其范围、类型、储量等信息，登记单元内存在依法审批的探矿权、采矿权的，登记簿还应当关联勘查、采矿许可证相关信息。在同一空间范围内，地上保护对象与地下矿产资源的权属信息实现了分层记载、统一管理。

对于矿业权人而言，在参与矿业权受让时，可通过查询登记簿准确核实拟受让区块是否位于保护区内、属于何种分区、保护区设立于何时。这使尽职调查的结果更加可靠，降低了因信息不对称而产生的法律风险。同时，在发生退出补偿、合同效力等争议时，登记簿记载可作为权威证据使用，避免了因证据不足而陷入被动。

新条例的修订，是将自然保护区制度整体嵌入以国家公园为主体的自然保护地体系的结构性调整。从功能定位的明确、设立层级的提升，到分区管控的根本转型和配套制度的完善，此次修订在实现与《国家公园法》衔接的同时，也重新界定了自然保护区内人为活动的法律边界。

新条例的修订对矿业权的行使同样带来新的总体有利影响。一方面，核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区严格限制人为活动，这意味着大量已设矿业权仍将面临退出或调整。另一方面，新条例也为特定情形下的矿业活动保留了制度空间——一般控制区内允许开展战略性矿产资源勘查，核心保护区为国家重大战略项目保留了例外通道。新矿法对矿业权物权属性的确认，以及矿产资源纠纷司法解释对退出补偿、合同效力等问题的明确规定，使矿业权人在权利受损时获得了可诉请的救济路径。

新条例的施行，不是自然保护区与矿业权之间“非此即彼”的终局，而是二者走向规范共存的新起点。