蓝仑山等：系列文章（二）——盘点现状，直面难题——中国工程争议评审的七大核心症结

在建设工程领域，纠纷难以避免。传统的诉讼与仲裁程序，常因周期长、成本高、专业适配度不足，难以满足工程项目对时效与连续性的紧迫需求。在此背景下，工程争议评审（Adjudication）机制以其“早期介入、专家裁判、快速定分”的特点，被视为一种富有前景的替代性纠纷解决方案。

自国家示范合同文本引入相关条款以来，各地仲裁机构、行业协会也陆续进行了规则探索与实践试点，如山东的“评调裁一体化”、青岛的“谈评调裁”等模式。然而，纵观全局，争议评审机制在中国仍处于“叫好不叫座”的探索阶段，未能实现规模化应用。其根本原因在于，制度在落地过程中面临几大尚未厘清的核心争议，形成了实践推广的瓶颈。本文将系统梳理当前制度层面的症结，为后续探讨解决方案奠定基础。

这是我国工程争议评审制度设计与落地的基石性问题，更是引发后续效力争议、实操障碍的根源所在。评审结论的文书称谓看似是简单的表述差异，实则承载着对其效力性质的核心界定——“决定”与“意见”的分野，本质是“具有临时约束力的阶段性处置”与“仅供参考的专业性建议”的区别。称谓界定不清，效力性质便无从锚定，当事人、争议解决机构、司法机关及国有企业内审、财务部门的认知预期就会产生偏差，进而影响整个争议评审程序的价值实现，制度落地自然陷入困境。

国际工程界对争议评审相关文书的称谓与效力，已形成较为清晰、统一的区分标准，可为我国实践提供成熟借鉴：在FIDIC合同体系中，争议裁决委员会（DAB, Dispute Adjudication Board）作出的文书明确称为“决定”（Decision），该决定具有明确的“临时约束力”，当事人收到后需立即遵照执行，仅能在约定期限内提出异议并启动仲裁或诉讼，否则该决定将转化为具有终局约束力的约定；而在美国起源的争议评审委员会（DRB, Dispute Review Board）模式中，其产出的文书则称为“建议”（Recommendation），该建议仅为专业参考性质，不具备任何法律或合同层面的强制约束力，最终是否采纳、如何履行，完全依赖双方当事人的自愿配合。这种称谓与效力严格对应的国际惯例，从根源上避免了表述混乱与效力模糊的问题，保障了制度的可操作性。

我国当前建设工程争议评审实践，则存在显著的制度约定与实务操作脱节、术语表述混乱无序的突出问题。以国内主流示范合同文本为核心参照，2013版《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201，2017年修订版未对争议评审相关条款作出实质性调整）中，明确将争议评审机构出具的处理文书称为“书面决定”，并于“20.3.3争议评审小组决定的效力”一节明确：“争议评审小组作出的书面决定经合同当事人签字确认后，对双方具有约束力，双方应遵照执行。任何一方当事人不接受争议评审小组决定或不履行争议评审小组决定的，双方可选择采用其他争议解决方式。”条款本意是对标国际通行的“临时约束力”定位。但在实际工程实践中，这一明确约定并未得到普遍遵循，各类商事调解机构、仲裁委员会下设评审中心及行业协会等争议解决机构，其发布的示范文本中，普遍将评审文书表述为“评审意见书”；在具体项目的争议处理中，最终出具的正式文书，也通常采用“评审意见书”这一称谓。

近期北京市建设工程招标投标和造价管理协会发布《建设工程造价争议评审工作指引》，该指引首次在地方行业层面，明确区分了“争议评审意见书”与“争议评审决定书”的称谓与效力，明确“争议评审意见书”仅作为专业参考，不具有合同约束力；“争议评审决定书”经当事人确认后，具有明确的合同约束力，当事人应当遵照履行。这一区分精准切中了当前术语与效力界定模糊的核心症结，为行业实践提供了清晰的指引，但该指引仅为地方行业协会发布的指导性文件，不具有普遍的法律约束力，尚未在全国范围内形成行业普遍共识，也未被广泛纳入各类工程合同示范文本与实践惯例，术语混乱、效力模糊的整体困境仍未得到根本改变。

术语表述混乱的背后，折射出争议评审制度构建中更为根本的路径选择难题：我国建设工程市场的交易环境、主体行为模式与争议解决需求，究竟更适配起源于美国、强调协商引导的DRB非约束性“柔性”模式，还是源于FIDIC合同体系、具备临时执行力的DAB约束性“刚性”模式，这一核心定位至今未形成统一共识，直接导致各类示范文本、地方规则与机构实践各行其是。术语界定模糊与模式选择不明，实为同一制度困境的一体两面：称谓混乱是表象，约束力定位缺失才是本质。因此，症结二的解决将为症结一的厘清提供根本方向。

DRB非约束性评审模式以出具专业参考建议为核心，强调当事人自愿履行，对抗性弱、氛围缓和，适合合作基础好、信用度高、有长期协作预期的工程项目。但结合我国当前工程市场实际，发包方优势明显、履约信用不均、争议拖延频发，无约束力的评审建议易被强势方搁置、无视，导致评审程序空转，无法及时化解工程核心争议，还可能引发停工、窝工等扩大损失，背离工程争议高效处置、保障施工连续的核心需求。

相较而言，FIDIC框架下DAB模式的临时约束力设计，更能平衡效率与公正、柔性与刚性，契合我国工程争议解决需求。其核心是通过合同约定赋予评审决定临时强制履行效力，要求当事人收到决定后立即执行，避免争议拖垮工程；同时保留当事人后续仲裁、诉讼的终局救济权利，形成“先执行、后终裁”的分层救济结构。国内山东等地的成功实践，正是通过规则设计赋予评审结论事实上的约束力，与DAB模式核心逻辑一致，印证了约束性模式在我国的可行性与优越性。

综合制度逻辑与本土实践，我国建设工程争议评审的模式选择，不应简单照搬域外某一种单一形式，而应立足特有市场结构、主体博弈关系与国企合规、审计、支付等刚性管理要求，在当事人意思自治与制度刚性约束之间寻找最优平衡点：既要尊重双方对程序类型与效力的自主约定空间，又要通过明确的规则导向，确立以约束性评审为主体、非约束性评审为补充的基本架构，从而兼顾争议解决的实效性、程序正当性与本土市场的适配性。

争议评审制度的核心价值，在于建设工程履约过程中快速定分止争、阻断损失扩大，而程序能否顺利启动，是这一价值实现的前提。但在国内实践中，即便合同已明确约定采用争议评审机制，仍频繁出现一方当事人在争议发生后恶意拖延、拒不配合推选评审成员、拒绝提交证据材料、无正当理由缺席评审程序等情形，直接导致评审程序陷入启动不能的僵局，最终让双方事先约定的争议解决条款沦为一纸空文。对此，制度层面必须直面并回应两大核心问题：一是在合同有明确约定的前提下，对方怠于配合、拒不协作时，另一方当事人是否有权单方申请启动争议评审程序；二是若认可单方申请的合法性，应当配套何种规则，以在破解程序僵局的同时守住程序公正底线，防范单方启动权被滥用。

我们认为，从合同信守原则与制度功能定位的角度出发，在双方已事先明确约定争议评审条款的前提下，应当有条件地认可单方申请启动评审程序的合法性与正当性。若完全否定单方启动路径，将“双方共同申请”作为程序开启的唯一前提，本质上是赋予了缺乏履约诚意的一方任意架空合同约定的权利，即只要一方采取拖延、拒绝、沉默等非对抗性不配合行为，即可实质性否定双方订约时的真实合意，让评审机制彻底丧失作用。这不仅严重违背契约严守的基本民法原则，更与争议评审过程中化解纠纷、避免损失持续扩大的制度初衷完全背离。尤其在建设工程领域，项目履约具有工期刚性强、争议连锁反应大、停工窝工损失随时间推移不断扩大的特点，程序僵局往往会造成巨大的损失，认可单方启动路径，是保障守约方及时行使合同权利、防止争议恶化的必然要求。

在此，需要明确区分程序启动的权利边界：若双方事先未在合同中约定争议评审机制，争议发生后也未就评审事宜达成补充合意，一方单方申请启动的评审程序，因缺乏双方的程序合意为基础，评审机构仅能依据单方提交的材料出具专业咨询意见，该意见不具备任何合同约束力，仅可作为当事人后续协商、诉讼或仲裁的参考依据，不得对未参与程序的相对方产生任何拘束力。

而针对合同有明确约定的情形，认可单方申请的合法性，绝非赋予一方任意主导程序的权利，必须以严密、公正的配套规则，实现破解僵局与程序正当的平衡，从制度层面防范单方启动权被滥用，如：严格限定适用前提（如要求合同事先约定、争议事项在合同约定的评审范围内、履行前置催告义务等）、设置完备可追溯的送达与权利告知程序、明确评审组独立选任的僵局破解规则、规范缺席审理与证据审查规则、确立不利后果自担原则等。

反观国内当前的制度设计，无论是国家级的施工合同示范文本，还是多数行业机构、仲裁机构发布的评审规则，均未对单方申请启动的合法性、配套程序规则作出清晰、统一的规定，导致实践中出现程序僵局时，守约方无明确规则可依，评审机构无明确准则可循，最终只能陷入程序停滞，争议评审快速解纷的核心优势完全无法发挥，成为制约制度落地的关键症结之一。

争议评审应由专业机构（如调解机构、仲裁委员会下设的评审中心）组织实施，还是可以由当事人自行组建评审小组？

事实上，两种方式各有优劣。委托专业机构，优势在于程序规范、有常设秘书处提供行政支持、专家库资源丰富、公信力较强，尤其适合复杂或涉外项目。自行组庭则更为灵活、直接成本可能较低，当事人对专家的选择更自主，但对当事人的项目管理与协调能力要求高，程序易因规则不明而产生二次争议。

我们认为，厘清组织形式的核心在于，不应将二者对立，而应在制度方面提供清晰的并行路径与操作指引。或许可以探索一种混合模式：以机构提供标准化规则和专家推荐服务为主干，同时借鉴临时仲裁模式，赋予当事人在程序细节上一定的灵活约定空间。以专业机构提供基础规则、专家名册、程序兜底与行政辅助为制度主干，同时借鉴临时仲裁的核心制度逻辑，在程序细节与当事人自治层面赋予充分约定空间，实现“机构托底、自治优先、底线明确、弹性适配”的制度结构。比如：

争议评审制度可全面借鉴临时仲裁意思自治优先的核心原则，确立“当事人特别约定优先、标准化规则兜底补充”的程序适用顺位，在评审流程细节上赋予当事人充分的自主约定空间，兼顾制度运行的灵活性与规则适用的确定性；参照临时仲裁不受固定专家名册限制的遴选模式，允许当事人自主选定符合资质要求的专业评审人员，同时由商事调解机构、仲裁委员会下设评审中心等常设专业争议解决机构开展资质核验与利益冲突审查，平衡当事人的专家自主选择权与评审程序的公正性；引入临时仲裁的指定机构兜底机制，明确调解机构、仲裁委员会作为法定指定主体，有效破解当事人自行组建评审小组过程中在成员选定、人员更替等环节出现的程序僵局，保障评审流程连续稳定推进；吸纳临时仲裁程序柔性定制的制度特征，仅固化利益冲突披露、听证权利保障、文书说理规范等程序正当底线标准，其余流程环节均交由当事人根据项目实际按需约定，实现程序规范性与个案适配性的有机统一。

综上，通过对临时仲裁核心制度要素的吸收与转化，能够为争议评审搭建起自治灵活与规范托底相结合的运行框架，切实提升制度的实践适配性与可操作性。

即便争议评审机构依照合同与规则作出具有约束力的评审决定，若相对方在收到后仍无正当理由拒不履行，守约方能否直接据此申请强制执行，抑或必须另行启动完整的诉讼或仲裁程序，直接决定该机制的制度性价比与实践生命力。若当事人在历经评审程序、取得约束性决定后，仍需重新起诉、举证、开庭以申请强制执行该决定，不仅会造成程序重复与成本叠加，也会使评审机制所立足的高效、快捷等核心优势彻底消解，大幅降低市场主体尤其是施工企业、国有企业选择该机制的意愿与信心，最终导致整个制度流于形式。因此，评审决定的执行路径设计，是平衡“效率优先”与“程序公正”的核心配套，二者共同完成评审制度的落地。

执行效力的核心瓶颈：无法直接强制执行的制度困境

从我国现行民事诉讼与执行法律框架来看，争议评审决定尚不属于法定的执行依据，无法直接向人民法院申请强制执行，这是当前制约评审机制落地的最核心瓶颈。评审决定虽可依据合同约定在当事人之间产生合同约束力，但尚不具备司法机关或仲裁机构出具文书的公法强制力，一旦一方违反约定拒绝履行，另一方无法凭借评审决定书单独启动执行程序，仍需通过争议解决程序对其效力与内容予以司法或准司法确认，这也使得大量当事人即便获得有利评审结论，仍难以快速实现权利，陷入“评了也白评”的困境。

因此，要真正激活争议评审的制度价值，就必须在现有法律框架内，为约束性评审决定设计合法、高效、可操作的效力转化与执行衔接通道，打通权利实现的最后一步。结合现行立法与司法实践，当前最具可行性与推广价值的路径，是采用“评审裁决+商事调解+司法确认”的衔接模式，即：在评审组作出具有合同约束力的评审决定后，由具备法定资质的商事调解组织、行业调解机构或仲裁委附设调解中心，依托评审结论组织双方签署标准化调解协议，将评审决定中的支付、复工、整改、赔偿等实体内容转化为符合《商事调解条例》规定的调解协议；当事人可依据《民事诉讼法》所规定的“确认调解协议案件”特别程序规定，持该调解协议共同向有管辖权的人民法院申请司法确认，经法院裁定确认有效后，该调解协议即取得强制执行力，一方不履行的，另一方可直接申请法院强制执行，以最短流程、最低成本实现评审结论的落地。当前，《商事调解条例》已正式出台，并将于2026年5月1日起施行，条例为该路径提供了明确的上位法支撑，工程争议评审效力转化的法律基础正在逐步完善。

另一可行路径是依托最高人民法院建立的“总对总”诉调对接机制，推动争议评审机构与法院诉讼程序、仲裁程序实现规则互通与程序衔接。由法院将适宜评审的工程争议委派或委托给入库评审机构开展前置评审，评审结论可作为诉讼或仲裁中的重要证据，法院、仲裁庭在无相反证据与充足理由的情况下予以高度采信；同时建立评审结果快速转化机制，对无实质争议的约束性评审决定，简化审理与裁决流程，缩短从评审结论到可执行文书的周期。

需明确的是，上述路径均是在现行法律框架内的务实方案。但从制度演进的长远视角看，更为彻底的解决路径是突破现行《民事诉讼法》关于执行依据的规定，从立法层面直接赋予符合法定条件的争议评审决定以“临时强制执行力”。借鉴英国1996年法案的立法经验，我国可在未来《建筑法》或《民事诉讼法》修订中增设专门条款，明确规定：合同中事先约定争议评审条款且评审程序符合法定标准，一方不履行评审决定的，另一方可直接向法院申请强制执行。当然，该临时强制执行力应设置为可被后续仲裁或诉讼推翻的临时性效力，并配套中止执行的救济通道。这一路径属于中长期立法完善目标，但对凝聚行业共识、推动制度演进具有重要的前瞻意义。这些内容我们均将在后续系列文章中进一步探讨。

争议评审机制并非仅能作为争议发生后的补充解决手段，而是可贯穿工程项目全周期的争议管理工具。我们认为，争议评审既可以在招投标与合同签订阶段事前嵌入，也可以在争议发生后，乃至诉讼/仲裁/调解程序中事后引入，两种路径均具备合法性与实操性，但二者的核心定位、功能价值与适用场景存在本质区别。

1. 事前嵌入：招投标与合同签订阶段的全周期争议避免机制

这是FIDIC合同体系中争议评审机制的核心设计初衷，核心定位是争议避免+尽早化解，而非事后补救。

实操层面，需在招标文件、施工合同专用条款中，完整约定争议评审的程序规则、评审组组成、评审决定的效力、执行与救济路径等核心内容，项目开工后即按约定组建固定评审组，全程跟进项目进展、定期踏勘现场，对履约过程中发生的任何争议，均可即时启动评审程序，快速作出决定。

该路径的核心优势也十分突出，一是从根源上减少争议升级，评审组全程跟进项目，熟悉项目全流程情况，作出的决定更贴合工程实际，当事人认可度更高，真正实现把争议化解在萌芽状态；二是契合企业合规管理要求，事前在合同中明确约定评审规则与效力，评审决定具备明确的合同依据，更容易通过企业内审、审计与财务支付流程；三是有利于落实施工不中断的核心目标，争议发生后立即启动评审，先执行决定、后解决终局争议，避免因争议对峙导致停工、窝工，造成损失扩大。

从适用定位上来看，该路径主要适用于投资规模大、工期长、技术复杂、履约环节多的政府投资项目、国企项目、大型房地产开发项目与涉外工程项目，尤其适合双方有长期合作预期、履约信用良好的项目。

2. 事后引入：争议发生后乃至诉讼/仲裁程序中的专项争议解决手段

该路径的核心定位是专项争议解决，而非争议避免。此时争议已经发生，甚至已进入司法程序，双方矛盾已出现激化，引入争议评审的核心目的，是借助专家的专业判断，快速厘清工程造价、工期、质量等专业争议焦点，缩小双方分歧，为和解、调解或裁判提供专业依据，降低诉讼/仲裁的时间与成本。

实操层面分为两类场景：一是争议已发生、未进入司法程序，由双方另行签订《争议评审协议》，就案涉专项争议委托评审组进行评审，约定评审决定的效力；二是已进入诉讼/仲裁/调解程序，由法院、仲裁机构或调解组织，委派/委托入库评审机构对案件中的专业争议进行评审，评审结论作为案件的重要证据或调解基础。

该路径的核心局限，是对争议避免的效果有限，因争议已经发生，矛盾已经激化，无事前合同约定的情况下，评审决定很容易沦为“专家咨询意见”，约束力难以得到双方认可，无法实现快速定分止争的核心目标。其核心价值则在于，针对已进入司法程序的案件，可大幅减少司法鉴定的周期与成本，快速厘清专业问题，推动双方和解，缩短案件审理周期，这也是当前山东青岛等地“评调裁一体化”模式的核心实践逻辑。

需要强调的是，事前嵌入与事后引入并非互斥的“二选一”，而是可以协同补充。即便项目在合同签订时未嵌入常设评审组条款，争议发生后仍可引入专项评审作为“事后补救”手段；反之，即便项目设有常设评审组，针对特定复杂争议也可另行组建专项评审组进行深度审理。二者互为补充，共同构成完整的争议评审适用体系。

争议评审小组是评审机制落地的核心载体，其人员组成、选任更换、权责配置的规则设计，直接决定了评审程序的专业性、公正性与可操作性，更是评审结论获得当事人认可、具备公信力的核心前提。但当前国内行业实践中，关于评审组的全流程规则尚未形成统一共识，各类示范文本、机构规则各行其是，规则空白与认知分歧并存，成为制约评审制度规模化应用的又一核心症结。

当前行业实践的核心分歧与乱象，主要集中在三个方面：一是评审组人员结构与组建模式缺乏统一标准。部分项目评审组仅由工程技术、造价类专业人员组成，缺失法律专业人士把关，导致评审结论虽有专业支撑，却存在合同适用、法律逻辑上的瑕疵，难以落地执行；更有实践中针对不同争议事项频繁更换、重新组建评审小组，导致评审人员对项目全流程情况缺乏完整认知，评审结论前后矛盾、割裂脱节，背离了争议评审全周期跟进、早期化解纠纷的核心初衷。对此我们核心观点明确：评审组必须坚持“法律专业人士+工程专业人士” 的标配人员结构，以项目全周期固定单数评审组为基本原则。

二是评审员的选任与更换规则缺乏体系化设计。当前实践中，委托专业机构组庭与当事人自行组庭两种模式的适用边界、规则衔接尚未厘清，尤其当事人自行组庭模式下，常出现一方拒不配合选任、评审员更换无章可循的程序僵局，缺乏有效的兜底解决机制，直接导致评审程序停滞。对此我们主张，应当构建“机构主导模式与当事人自行组庭模式双轨并行”的规则体系，充分借鉴临时仲裁的核心制度逻辑，既充分尊重当事人的意思自治，也设置明确的机构兜底机制，系统性破解选任与更换环节的程序僵局。

三是首席评审员的定位与权责存在根本性认知分歧。行业内对于首席评审员是否应当设置特殊资质门槛、是否享有高于其他评审员的表决权限，存在争议：部分观点主张赋予首席评审员更高的法律地位与特殊资质要求，表决中赋予其一票决定权。但我们认为这样设置可能会导致评审员之间权利失衡，违背评审程序的公平公正原则。对此我们认为，评审组内所有评审员的法律地位、投票权与表决权完全平等，首席评审员无需设置特殊资质门槛，不享有任何特殊的实体决策权限，仅承担评审程序的组织、推进职责，以及评审意见无法形成多数决时的僵局兜底决定权。

上述七大症结虽已涵盖当前争议评审制度落地的核心障碍，但并非问题的全部。受限于文章篇幅与研究重心，尚有若干重要议题未在本篇展开，留待后续进一步探讨。例如，评审员的资质准入、执业规范与法律责任问题，直接关系到评审制度的专业公信力，目前行业尚缺乏统一标准；评审费用的承担机制与激励设计，影响着市场主体尤其是中小企业选择评审制度的意愿；评审程序的保密性边界及其与后续诉讼程序的衔接，涉及当事人商业秘密保护与司法公开原则的平衡；评审结论与司法鉴定程序的冲突与协调，触及争议评审专业权威性确立的根本问题；此外，争议评审制度能否从建设工程领域向其他长期性、技术性合同领域（如设备采购、软件开发、大型装备制造）延伸适用，也是一个值得关注的前瞻性问题。上述问题，或将在本系列后续文章的相关章节中穿插讨论，或留待行业同仁共同探索。我们期待以本文为引，推动更多有识之士关注并参与争议评审制度的本土化构建。

以上梳理的几大核心问题，从效力界定、模式选择、程序启动、组织形式，到执行与救济、阶段适配、评审组规则，相互关联、环环相扣，构成了中国工程争议评审制度从蓝图走向现实必须破解的连环障碍。只有厘清这些核心问题，构建起适配本土市场环境、兼顾效率与公正的规则体系，才能真正激活争议评审机制的制度价值，推动其在国内工程市场的规模化应用。后续文章将对这些核心问题逐一进行深入剖析，并提出具有实操性的完整构建方案。