高健芙：浅谈国有建设用地使用权出让合同的性质

在土地资源市场化配置进程中，国有建设用地使用权出让合同扮演着至关重要的角色。然而，围绕其法律性质究竟属于民事合同还是行政协议，进而引发的诉讼路径应选择民事诉讼还是行政诉讼存在较多争议，且未形成统一意见。因此，明确合同性质对维护当事人合法权益具有重要意义。

行政协议：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其核心特征在于：一方主体恒为行政机关；订立目的系为实现公共利益或行政管理目标；协议内容包含了行政法上的权利义务，行政机关往往享有基于公共利益而生的单方变更、解除等优益权。

民事合同：依据《中华人民共和国民法典》第四百六十四条，是“民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议”。其基石是主体平等、意思自治与等价有偿。合同双方在法律地位上平等，任何一方不享有基于公权力的特权。

国有建设用地使用权出让合同：是作为由市、县人民政府自然资源主管部门代表国家与土地使用者签订的、设定建设用地使用权这一用益物权的协议，其表象兼具协商订立的契约色彩与土地的公益目标。

【核心理由】

1. 主体特殊：出让人是行使土地行政管理职权的行政机关。

2. 目的公益：签订合同旨在实现土地资源的合理规划与有效利用这一行政管理目标，而非单纯追求经济利益。

3. 内容具行政性：合同中包含大量土地用途管制、投资强度、开发时限、闲置土地处置乃至无偿收回等条款，这些均属于行政机关法定职责的细化，体现了行政优益权，双方当事人权利义务并不对等。

【法律依据】

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议。”

《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二十条：“出让合同是土地管理部门为实现行政管理目标订立的行政协议。”

【核心理由】

1. 主体平等：在出让法律关系中，行政单位是以民事主体身份出现，而非管理者。

2. 遵循等价有偿原则：土地使用权的取得以支付出让金为对价，符合民事交易特征。

3. 创设用益物权：出让合同的直接法律效果是在国有土地上设立用益物权（建设用地使用权），这属于典型的民事法律制度范畴。

【法律依据】

《中华人民共和国民法典》第三百五十一条：“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。”

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”

《中华人民共和国民法典》第三百四十八条：“通过招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采用书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：（一）当事人的名称和住所；（二）土地界址、面积等；（三）建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；（四）土地用途、规划条件；（五）建设用地使用权期限；（六）出让金等费用及其支付方式；（七）解决争议的方法。”

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（2020修正）》第一条：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。”

《民事案件案由规定》（2020年修正）第十条第一款第46项：“合同纠纷……（46）建设用地使用权出让合同纠纷”。

【核心理由】

在合同的订立（如招拍挂程序）及部分履行内容上体现平等协商，但在涉及规划执行、用途监管、公共利益维护时，行政机关则行使行政职权。因此，纯粹围绕出让金支付、交付土地、违约责任等条款的争议，可循民事诉讼；涉及行政机关行使行政处罚、单方收回土地等行政优益权行为的争议，则应通过行政诉讼解决。

【法律依据】

《中华人民共和国民法典》第三百四十四条：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”

《闲置土地处置办法（2012修订）》第五条：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”

本案中，海东市某局与某公司双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》是本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则订立的。

首先，本案的海东市某局在土地使用权出让合同关系中是代表政府作为所有权人与土地使用者签订合同，不是以土地管理者的身份对辖区土地进行管理，双方应属于平等的民事主体。

其次，《中华人民共和国民法典》第三百四十八条第一款规定：“通过招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采用书面形式订立建设用地使用权出让合同”。案涉的《国有建设用地使用权出让合同》中，海东市某局是代表政府与土地使用者某公司签订的，目的是在土地所有权上设定用益物权（即对土地占有、使用和收益的权益），故双方所签订的建设用地使用权出让合同属于调整物权关系的民事合同。

最后，尽管土地使用权出让合同中的出让方海东市某局是行政机关，但是不能据此就认定土地使用权出让合同为行政协议。土地使用权的出让方具有双重身份，在对土地的使用情况进行监督、检查、处罚等行使行政权力之时，其是土地行政管理者；在与受让方签订、履行土地使用权出让合同之时，其是代表国有土地所有权人将土地使用权在一定期限内以收取土地出让金的形式转让给土地受让方，此时出让方与受让方之间并非是管理者与被管理者之间的关系，而是在民事活动中享有平等法律地位的民事主体之间的关系。

本院认为，本案系行政协议案。本院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》不能因原告单方面通知而解除。具体分析如下：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定：“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。”根据该规定，解除行政协议除需满足约定或者法定解除条件之外，还需满足不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提条件。行政协议兼具行政性与协议性，有别于民事合同，如行政机关违约，约定解除条件成就或出现法定解除情形，此时原告不能径行以通知形式单方面解除行政协议，而需向法院提起协议解除之诉，由法院判断解除条件是否成就或者具备，同时综合衡量协议解除的法律效果和社会效果，最后判决是否解除协议。

本院认为，土地使用权出让合同是行政机关为了实现国有土地管理目的，与公民、法人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，符合行政协议的内涵和要素，人民法院根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，将其列入行政诉讼的受理范围并无不当。

本案中，案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订于2009年，合同第一条即约定双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则订立本合同。合同内容主要涉及出让土地的交付、价款的缴纳、土地开发建设与利用、违约责任等，现双方因合同履行，申请人是否应承担违约责任发生争议，再结合《关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》（法〔2020〕347号）第86条规定，建设用地使用权合同纠纷：（1）建设用地使用权出让合同纠纷；（2）建设用地使用权转让合同纠纷的规定，应认定双方之间的争议属于平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷，不属于应当由行政机关处理的行政争议。因此，案涉《国有建设用地使用权出让合同》中的仲裁条款应认定为有效。

本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案中，根据《民法典》第五百六十二条、第五百六十三条规定，合同的解除分为约定解除和法定解除。绩溪县某某局与禧某公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定了违约金条款。经绩溪县某某局催告后，禧某公司仍未将合同约定的土地出让金全部缴纳，绩溪县某某局依据合同约定行使解除权，符合法律规定。

国有建设用地使用权出让合同的性质之争，是国家土地所有权与行政管理权双重属性在法律关系中的折射，也是我国行政协议法律制度发展过程中的一个缩影。在相关上位法未作修订、司法解释未能完全统一的当下，争论仍将持续。基于目前双轨制的救济模式，建议当事人在提起诉讼之前，结合案件本身的特点，以确定采取的救济途径。