李蕊：“幽灵外卖”治理的制度与执法破局——7平台35.97亿元罚单的穿透式分析

外卖平台的兴起重塑了餐饮消费格局，但对外卖平台的监管与执法实践相对滞后，未能对外卖平台全业务链条形成全面覆盖。传统餐饮监管依赖“看得见”的实体门店——食药监部门可以通过现场检查、证照核验等方式实现源头治理。然而，当餐饮服务经由数字平台实现交易时，线下物理空间与线上交易流程的分离，使得监管链条被割裂为彼此脱节的若干环节。

穿透式监管正是在这一背景下浮现。网络餐饮服务第三方平台（以下简称“平台”）掌握着商户入驻的“准入阀门”，其审核能力与意愿直接决定了入网经营者的合规水平。然而，平台作为商业主体，其利益逻辑与合规目标之间存在结构性张力：扩大入驻商户规模带来的佣金收入，与严格资质审核导致的用户流失之间，平台天然倾向于前者。这一张力构成了“幽灵外卖”平台治理乱象的根源。

从监管体制演进看，国家市场监管总局于2025年修订了《网络交易监督管理办法》和《网络食品安全违法行为查处办法》，明确了平台对入网食品经营者的审查义务。然而，这些规范侧重于相对静态的证照核验，并未针对平台与转单平台之间日益复杂的业务嵌套关系作出针对性回应。

本案中，国家市场监管总局开出的35.97亿元罚单，不仅是对违法行为的惩戒，更是对网络餐饮监管制度的一次强力补位——通过“一店一处罚”的累积计算模式，破解了传统“一平台一处罚”框架下违法成本过低的核心困境。

“幽灵外卖”的运作机制，本质上是平台经济“去中心化”特征被异化为套利工具的过程。

转单平台是这一灰产生态的核心节点。其商业模式可以概括为：外卖平台授权转单平台订单信息查询和物流发货权限，平台内商家可通过转单平台将订单转包给实际制作商户，平台从中赚取差价。从功能定位看，转单平台扮演着“中介的中介”角色——它在平台与消费者之间增设了一层交易节点，同时也将监管视线阻隔在外。

这一模式的危害在于其系统性规避合规审查的能力。幽灵店铺无需实体门店即可入驻多个平台，使用伪造食品经营许可证在不同区域、不同平台重复建店。从中国市场监管报公布的案情细节来看，以“甜颜情书”蛋糕品牌为例，其在平台上的378家连锁店全部使用伪造的食品经营许可证，却能在近十个月时间内持续经营、扩张。这绝非个别平台的审核疏漏所能解释，而是电商平台、转单平台与幽灵店铺形成合谋、利用平台信息不对称实现规模化灰产运营的必然结果。

值得注意的是，涉案平台并非对转单行为毫不知情。根据国家市场监管总局系列处罚决定书，平台与转单平台签订了正式合作协议，明知或应知转单行为的存在，却未采取必要措施予以制止。这种默许、放纵、怠于审核的态度，使得平台从被动的审核失职转向主动的纵容合谋，责任性质由此发生根本转变。

“幽灵外卖”乱象的深层机制，可以概括为“电商平台—转单平台—幽灵店铺”三角结构的协同运作。这一结构的核心风险在于平台审查责任的分散与转嫁。

平台责任隔离是第一层规避。电商平台以“信息撮合者”自居，主张其仅为入驻商户提供展示与交易的数字化场所，并不参与线下食品制作过程。这一主张在平台经济发展初期具有一定合理性，但当平台深度介入商户运营（如提供配送服务、参与营销推广、实施价格管控）时，“信息撮合者”的定性已难以成立。平台对转单行为的知情与纵容，进一步瓦解了其“中立地位”的主张基础。

地域管辖规避是第二层规避。幽灵店铺借助转单平台的全国性网络，可以在多个省市同时开展经营活动，却只需面对单一平台的地方审核。当某地监管部门发现违规店铺时，店铺可通过转单平台快速切换至其他区域，监管追责的时效性与有效性被大幅削弱。本案涉及的67,604家幽灵店铺覆盖全国31个省区市，正是这一规避机制的空间映射。

处罚额度规避是第三层规避。在传统的“一平台一处罚”框架下，即使平台存在大规模违规行为，行政处罚的额度仍受制于单次违法行为的法定上限。当违法收益远超违法成本时，“理性”的平台会选择“以罚代管”，即接受处罚的同时继续维持违规经营模式，一边认错认罚，一边持续经营。本案采用的“一店一处罚”模式，通过对每一家查实违规店铺单独计算罚款、累计得出总额的方式，有效破解了这一困局。

资质审查的“有效性”要求，从形式留存到实质核验。执法机构在处罚决定书中明确：《食品安全法》第62条要求平台“对入网食品经营者进行实名登记”并“审查其许可证”，此处的“审查”并非形式上的证照留存，而是确保入网经营者具备合法资质的有效核验。本次系列案件中，餐饮食品消费具有即时性、不可追溯性的特点，转单模式下，消费者无法在购买前查验实际制作主体的资质条件。平台对食品经营者的审查义务应高于一般商品经营者——不仅要审查许可证的有无，更要审查许可证的真实性（是否伪造）、有效性（是否过期）、匹配性（经营范围是否覆盖实际经营项目）。

单独店铺的独立资质审查责任。执法机构在决定书中明确指出：“每家入网食品经营者在上线时，当事人均负有独立、完整且不可替代的资质审查义务，对每一家入网食品经营者的审查失职均构成独立的未依法履行资质审查义务的违法行为。”这一论证是“一店一罚”模式的法理基础，平台不能主张“已建立审核制度”而豁免对具体店铺审查失职的责任，每一次独立的审查义务对应一次独立的违法行为。

食品安全风险与消费者安全保障。根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，入网餐饮服务提供者加工制作餐饮食品，不得委托其他食品经营者加工制作。执法机构在认定违法事实时特别强调“食品安全风险大”，消费者基于对平台审核机制的信任而选择下单，却不知实际制作主体可能是未取得食品经营许可的“幽灵店铺”。平台放任转单行为，实质上将消费者暴露于不可控的食品安全风险之中，违反了《电子商务法》第38条平台对消费者合法权益的安全保障义务。

“情节严重”的多因素认定标准。执法机构对转单行为侵害消费者权益的违法情节作出系统性认定：“违法行为持续时间长、涉及店铺多、订单数量大、交易金额高、社会影响范围广、食品安全风险大，违法情节严重”。这一认定框架为《电子商务法》第83条“情节严重”的适用提供了可操作的判断标准，即应综合考量时间维度、空间维度、金额维度、风险维度与社会影响等维度，而非由单一因素决定。

“处罚到人”的法律依据与责任穿透。依据《食品安全法实施条例》第75条，执法机构对7家平台企业的法定代表人、食品安全总监合计罚款1968.74万元，实现了单位责任与个人责任的并罚。该条款授权监管部门对违法情节严重的食品生产经营企业“法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员”处以罚款，将原本仅针对单位的行政责任穿透至高管决策层。

“处罚到人”威慑逻辑的深层考量。平台企业的经营决策高度集中于高管层，若仅处罚单位，则形成“违法收益归股东、违法成本由公司承担”的责任错配，高管个人在违法决策中获益却无需承担法律后果。通过对法定代表人及食品安全总监的个人处罚，将合规压力直接传导至实际决策者，从源头抑制企业管理层的违法动机，为平台治理内设底层威慑。

暴力抗法行为的认定与法律后果。对某平台的处罚决定书明确载明：在本案调查过程中，当事人“多次出现无正当理由拒绝提供有关材料、信息，或提供虚假材料、信息等行为，甚至采用暴力、软对抗等手段阻碍监管执法”。执法机构将暴力抗法行为纳入“综合当事人违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素”后的从重处罚依据。配合监管调查是平台企业的法定义务，暴力抗法不仅可能构成独立的行政违法或刑事犯罪，更反映出平台对监管权威的不尊重与对违法行为的无悔改态度。在处罚裁量中对此予以体现，既是对抗法行为的否定性评价，也是对未来类似行为的预防性警示，体现了程序正义对实体正义的保障功能。

本案揭示了平台资质审核的固有局限。当审核仅停留于入驻环节时，幽灵店铺可以在通过审核后迅速变换经营主体、续展违规行为。未来的平台治理需要建立入驻后动态监控机制，对商户经营行为实施持续跟踪，对异常订单模式（如转单率过高、差评率异常集中）实施预警干预。

本案对“平台中立性”论调提出了有力反驳。当平台深度参与商户运营、与转单平台形成利益捆绑时，其“信息撮合者”的定性已丧失正当性基础。未来的监管方向应转向平台生态责任，不仅对平台自身的直接行为负责，也对平台生态内其他主体的违法行为承担连带责任。

对7家平台35.97亿元的罚单固然具有震慑效果，但个案执法的效力终归有限。更根本的制度保障在于建立常态化的平台监管机制，包括平台审核义务的细化标准、跨平台信息共享的合规架构、转单行为责任认定规则等。这些制度建构，需要监管者、平台、行业协会与消费者群体的持续博弈与协同。

“幽灵外卖”案件的查处，是平台经济监管从“宽容审慎”走向“依法规范”的标志性事件。35.97亿元罚单的震慑意义自不待言，但更深层的变革在于监管思维的转变——从被动的事后救济，转向主动的事前预防与事中监控；从单一的平台问责，转向多主体协同的生态治理。

当一个蛋糕店的投诉可以牵出67,604家幽灵店铺、引发近36亿元罚单时，我们看到的不仅是监管技术与执法能力的进步，更是制度供给能力的跃升。这或许预示着，中国平台经济治理正在步入一个新的阶段——在这个阶段，“合规”不再是一句口号，而是关乎企业可持续经营的硬性约束。