成祥波等：国有股权清退操作手册（下）

本手册“司法处置方式”，指的是若标的公司协议处置未果或无协议处置条件，最终需借助法院或仲裁等司法机关介入才能完成的处置方式，包括但不限于提起司法解散诉讼、司法强制清算、破产清算/重整，以及通过法院或仲裁机构裁决转出拟清退股权等。

若国有股东持股比例低于三分之二，公司营业期限未到期、其他股东不配合公司决议解散，且公司不存在被吊销营业执照、责令关闭或被撤销情形，则解散清算前需事先通过法院判决方式判决公司解散，方可推动下一步清算程序。

司法解散诉讼必须同时满足以下四项法定条件，各要件互相关联、缺一不可：

1. 主体资格条件：提起诉讼的股东须单独或合计持有公司10%以上表决权。

2. 公司经营管理发生严重困难（公司僵局）：依据《最高人民法院关于适用〈公司法〉若干问题的规定（二）》（法释〔2020〕18号）（以下简称“《公司法司法解释二》”）第一条：单独或者合计持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东，以下列事由之一提起解散公司诉讼，并符合公司法第一百八十二条规定的，人民法院应予受理：（一）公司持续两年以上无法召开股东会或者股东大会，公司经营管理发生严重困难的；（二）股东表决时无法达到法定或者公司章程规定的比例，持续两年以上不能做出有效的股东会或者股东大会决议，公司经营管理发生严重困难的；（三）公司董事长期冲突，且无法通过股东会或者股东大会解决，公司经营管理发生严重困难的；（四）经营管理发生其他严重困难，公司继续存续会使股东利益受到重大损失的情形。

所谓“无法召开”不简单地等同于“未召开”，而是指公司已丧失按照法定或者公司章程规定的程序启动股东会的能力，包括无人召集与召集后无法举行。前者指有权召集股东会的主体（如董事会、代表十分之一以上表决权的股东、监事会）均无法履行或拒绝履行召集义务，导致股东会长期处于无启动主体的状态；后者指虽有人发起召集，但其他股东以拒绝出席、封锁公司场所等方式抵制，导致会议因出席人数不足法定或章程要求而无法举行。

3. 公司继续存续会使股东利益受到重大损失：（2018）最高法民申2XX号案件中，最高人民法院认为“龙X公司继续存续会使股东利益受到重大损失。龙X公司以汽车租赁为唯一业务，自博X公司占有龙X公司车辆以来，龙X公司未正常营运达两年，继续存续会使公司资产不断消耗，股东的投资目的无法实现，使股东利益遭受重大损失”，侧重于从“未经营、投资目的无法实现”角度认定股东利益“遭受重大损失”；在（2018）最高法民申2XX号桂林金XX实业有限公司、贺州市金X粮油集团有限公司与桂林市名X传媒有限责任公司、车某芬公司解散纠纷一案中，最高人民法院认为“金XX公司债务结构复杂，经营亏损严重，业绩萎靡，财务混乱。继续勉强维持公司存续，将会加重耗损，危害股东利益”，侧重于从“亏损严重、财务混乱”角度认定股东利益“遭受重大损失”。在（2011）民四终字第2X号富X新型复合材料（太仓）有限公司与仕X科技有限公司第三人永X集团有限公司公司解散纠纷一案中，最高人民法院认为“富X公司经营陷入非常态模式，在永X公司单方经营管理期间，公司业务虽然没有停顿，但持续亏损，没有盈利年度，公司经营能力和偿债责任能力显著减弱，股东权益已大幅减损至不足实收资本的1/2。仕X公司和永X公司至今均未足额出资，在双方股东不愿意共同经营富X公司、冲突对立无法调和的情况下，富X公司注册资本难以充实，无法实现预期的经营目的。综合上述情况，富X公司不仅丧失了人合基础，权力运行严重困难，同时业务经营也处于严重困难状态，继续存续将使股东利益受到重大损失”。侧重于从“持续亏损、注册资本无法充实、丧失人合基础”角度认定股东利益“遭受重大损失”。

从上面这三个案例看，司法审判的基本判断面是两个：实然层面上，公司经营陷入困境，公司无法盈利甚至长期亏损；应然层面上，股东矛盾难以调和，公司僵局难以破解，无法从根本上解决经营困局，甚至带来经营危机，股东权益难以实现，投资将无法收回。结合（2011）民四终字第2X号、（2018）最高法民申2XX号、（2018）最高法民申2XX号裁判规则，案涉两家公司长期无实际经营、处于休眠空壳状态，股东投资目的完全落空，公司继续存续只会持续消耗股东利益并累积法律风险，已符合公司法规定的“继续存续会使股东利益受到重大损失”的解散条件。

4. 通过其他途径不能解决：简易注销、股权转让、定向减资、自行清算、单独强清等所有非诉讼途径，股东均因股东僵局无法实施，已穷尽其他救济途径。

根据《公司法》第二百三十二条规定，公司解散的事由出现后，除合并或分立的情形外，无论公司因章程或决议解散，或因被吊销营业执照、责令关闭被撤销，或依人民法院判决司法解散的情况下，均应当由清算义务人在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算。如逾期未成立清算组或成立清算组后不清算的，可由利害关系人向人民法院申请指定有关人员组成清算组进行司法强制清算。

司法强制清算是企业出现解散事由后自行清算不能时，由利害关系人申请法院介入的清算方式。

1. 适用条件

根据《公司法》第二百三十三条、《公司法司法解释二》第七条、《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》（以下简称“《强清纪要》”）第七条、北京市高级人民法院《关于审理公司强制清算案件操作规范》（试行）第五条规定（最高人民法院及其他法院规定或操作类似），公司自行清算不能，具有下列情形之一的，利害关系人（即债权人、公司股东、董事或其他利害关系人）可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行强制清算：

（1）公司解散后逾期不成立清算组进行清算的；

（2）自行清算出现僵局，无法作出有效决定的；

（3）虽然成立清算组但故意拖延清算的；

（4）违法清算可能严重损害债权人或者股东利益的；

2. 操作流程

第一阶段：申请与法院受理

（1）确定申请主体：利害关系人（债权人、股东、董事或其他利害关系人），或作出吊销/关闭/撤销决定的行政机关/公司登记机关，国有股东（含参股股东）作为利害关系人可向法院提起申请。

国有股东作为利害关系人提起司法强制清算的，需依法履行国有审批程序、征求工会意见等程序（程序要求与自行清算一致）。

（2）确定管辖法院：对于公司强制清算案件的管辖应当分别从地域管辖和级别管辖两个角度确定。地域管辖法院应为公司住所地的人民法院，即公司主要办事机构所在地法院；公司主要办事机构所在地不明确、存在争议的，由公司注册登记地人民法院管辖。级别管辖应当按照公司登记机关的级别予以确定，即基层人民法院管辖县、县级市或者区的公司登记机关核准登记公司的公司强制清算案件；中级人民法院管辖地区、地级市以上的公司登记机关核准登记公司的公司强制清算案件。

（3）法院审查与裁定：法院一般召开听证会审查，事实清楚的可通过线上谈话或书面审查；被申请人有异议的需7日内书面提出，法院在听证/异议期满后10日内作出受理/不予受理裁定。

第二阶段：法院指定清算组与清算实施

（1）指定清算组：《强清纪要》第二十二条规定：人民法院受理强制清算案件后，应当及时指定清算组成员。公司股东、董事、监事、高级管理人员能够而且愿意参加清算的，人民法院可优先考虑指定上述人员组成清算组；上述人员不能、不愿进行清算，或者由其负责清算不利于清算依法进行的，人民法院可以指定《人民法院中介机构管理人名册》和《人民法院个人管理人名册》中的中介机构或者个人组成清算组；人民法院也可根据实际需要，指定公司股东、董事、监事、高级管理人员，与管理人名册中中介机构或者个人共同组成清算组。

人民法院指定管理人名册中的中介机构或者个人组成清算组，或者担任清算组成员的，应当参照适用最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》。

（2）清算组接管与公示：清算组接管（刻制清算组印章、开立银行账户、调取章证照/财务资料），清算组应当自成立之日起十日内通知债权人，并于六十日内在报纸上或者国家企业信用信息公示系统公告。债权人应当自接到通知之日起三十日内，未接到通知的自公告之日起四十五日内，向清算组申报其债权。

（3）国资专项要求执行：①所有国家出资企业及国家出资企业的下属出资企业清算，均应当按照规定对有关资产进行评估；②国有企业和国有控股企业（不含国有参股企业）解散或破产的，职工代表大会需审议通过企业解散、破产实施方案中职工的裁减、分流和安置方案。

（4）清理财产与核实债务：清算组调查、清理企业财产，核实债权债务，国有资产处置需严格遵守国资交易规定。

（5）制定并确认清算方案：清算组制定清算方案，报法院裁定认可后执行，若涉及国有资产分配，需同步经国资监管机构确认。

第三阶段：清算终结与注销

（1）制作清算报告：清算完成后制作清算报告，报法院裁定确认；

（2）法院裁定终结程序：法院出具裁定，终结强制清算程序；

（3）特殊情形处理：对于被申请人主要财产、账册、重要文件等灭失，或者被申请人人员下落不明的强制清算案件，经向被申请人的股东、董事等直接责任人员释明或采取罚款等民事制裁措施后，仍然无法清算或者无法全面清算，对于尚有部分财产，且依据现有账册、重要文件等，可以进行部分清偿的，应当参照企业破产法的规定，对现有财产进行公平清偿后，以无法全面清算为由终结强制清算程序；对于没有任何财产、账册、重要文件，被申请人人员下落不明的，应当以无法清算为由终结强制清算程序；

债权人申请强制清算，人民法院以无法清算或者无法全面清算为由裁定终结强制清算程序的，应当在终结裁定中载明，债权人可以另行依据《公司法司法解释二》第十八条的规定，要求被申请人的股东、董事、实际控制人等清算义务人对其债务承担偿还责任。股东申请强制清算，人民法院以无法清算或者无法全面清算为由作出终结强制清算程序的，应当在终结裁定中载明，股东可以向控股股东等实际控制公司的主体主张有关权利。

（4）办理注销登记：公司依法清算结束，清算组制作清算报告并报人民法院确认后，人民法院应当裁定终结清算程序。清算组可持人民法院指定清算组决定书、终结清算程序裁定书等文件（具体文件以相关部门要求为准），到公司所在地的税务部门和市场监督管理部门申请办理税务注销登记和公司注销登记，公司登记机关依清算组的申请注销公司登记后，公司终止。

3. 风险提示

（1）程序复杂风险：强制清算由法院主导，需司法强势介入，法院是否受理存在不确定性，且需配合法院完成各项程序，周期长、成本高，国有股东需投入更多人力物力。

《公司法司法解释二》第十六条规定，司法强制清算组应在成立之日起6个月内完成清算，特殊情况可申请法院延期。实践中，简易案件（资产清晰、无争议、无股东纠纷）：一般3–6个月；普通案件（有少量争议、资产需处置）：一般6–12个月；复杂案件（股东矛盾、账册缺失、资产隐匿、需诉讼）：一般1–2年，甚至更久。

（2）若企业没有有效资产可用于处置，在司法强制清算过程中可能需要申请方或股东方代垫清算费用或由法院从清算援助基金中出具，若无主体垫付且法院也无法解决清算费用，则法院可裁定终结强制清算程序。裁定后，根据相关规定，债权人可以另行依据《公司法司法解释二》第十八条的规定，要求被清算企业的股东、董事、实际控制人等清算义务人对其债务承担偿还责任。

（3）依据《企业民主管理规定》第十四条，国有企业和国有控股企业（不含国有参股企业）解散或破产的，职工代表大会需审议通过企业解散、破产实施方案中职工的裁减、分流和安置方案。若涉及该情形，清算程序还需合理制定职工安置方案，否则可能因该问题导致清算或破产程序无法按预期推进。

（4）出资瑕疵追责风险：国有股东未足额出资、抽逃出资的，无论清算方式如何，均需补足出资，用于清偿企业债务；若未补足，清算组或债权人可向法院起诉，要求国有股东承担连带清偿责任。

（5）清算人员履职风险：国有股东委派的清算组成员，若存在徇私舞弊、玩忽职守、违规处置资产等行为，导致国有资产流失或债权人损失，该成员需承担赔偿责任，国有股东作为委派方，需承担连带责任。

（6）后续追责风险：清算结束后，若发现清算过程中存在违规操作（如虚假清算、隐匿资产），国资监管部门可依法追责，债权人可主张清算组成员及相关股东承担赔偿责任，该责任不因清算结束、企业注销而免除。

自行清算、司法强制清算过程中若发现企业资不抵债需依法转入破产清算程序，或符合《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）规定情况下有关主体可直接提起对企业的破产清算或破产重整，通过破产清算或重整实现国有股权的退出。

1. 破产清算

（1）适用条件

依据《企业破产法》第二条、第七条的规定：企业不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务，或明显缺乏清偿能力；自行清算/强制清算中，清算组发现企业资不抵债的，需主动申请破产清算。

（2）操作流程

①申请主体与管辖：由债务人（企业自身）、债权人、清算义务人（董事/清算组）向公司住所地人民法院提出申请；

债务人如果作为国家出资企业或者国家出资企业下属控股或参股公司主动向法院提起破产申请时，需依法履行国有内部审批程序、职工代表大会征求意见等程序（程序要求与自行清算一致）。

②法院受理与指定管理人：法院受理破产申请后，指定破产管理人，管理人接管企业财产、章证照、财务资料，履行清算职责；

③债权申报与债权人会议：债权人在法院确定的期限内申报债权，管理人编制债权表；召开债权人会议，债权人对破产财产管理、分配方案享有表决权，国有股东无特殊表决权；

④制定并确认分配方案：管理人制定破产财产分配方案，经债权人会议表决通过后，报法院裁定认可，按法定顺序清偿（同自行清算，财产不足以清偿同一顺序的按比例分配）；

⑤破产程序终结：破产财产分配完毕后，管理人向法院提交分配报告，法院裁定终结破产程序；

特殊情形1：债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序。人民法院应当自收到请求之日起十五日内裁定终结破产程序，并予以公告。程序终结之日起2年内，发现债务人有应当供分配的财产的，债权人可以请求人民法院按照破产财产分配方案进行追加分配。

特殊情形2：破产企业主要财产、账册、重要文件等灭失，或者企业人员下落不明的破产清算案件，经向企业的股东、董事等直接责任人员释明或采取罚款等民事制裁措施后仍然无法清算或者无法全面清算，人民法院以无法清算或者无法全面清算为由裁定终结破产清算程序的，参照强制清算终结情形，债权人可以另行依据《公司法司法解释二》第十八条的规定，要求被清算企业的股东、董事、实际控制人等清算义务人对其债务承担偿还责任。

⑥办理注销登记：管理人持法院终结裁定、税务清税证明等，办理税务注销、工商注销，国有股东分得的剩余财产按国资规定划转/上缴。

2. 破产重整

企业具备破产原因，但仍具有运营价值，可在重整程序中引入重整投资人接收股权，企业重整后可继续存续营业，国有股东通过重整程序实现股权退出。

（1）适用条件

依据《企业破产法》第二条、第七十条的规定：

已发生破产原因：企业出现不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务，或不能清偿到期债务，且明显缺乏清偿能力；企业有挽救可能（法院实质审查核心）：

企业有营运价值（核心技术、品牌、渠道、资质等），具备重整可行性（有可行的经营方案、潜在投资人），重整成功后能恢复持续经营能力，清偿债务。

（2）操作流程

①提出申请：债权人、债务人向公司住所地法院提交《破产重整申请书》及证据材料。

债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。

②法院审查与裁定：法院30日内审查是否符合重整条件、有无挽救价值，符合条件则裁定受理重整，指定管理人，公告并通知已知债权人。不符合则裁定驳回，可转入破产清算。

③重整期间（裁定日至重整计划批准/终止）管理人接管财产与营业，或经法院批准由债务人自行管理（管理人监督）。

④债权申报：法院发布公告，债权人在申报期（≥30日≤3个月）内向管理人申报债权。

⑤债权核查：管理人审查债权，编制债权表，提交第一次债权人会议核查确认。

⑥制定计划：债务人/管理人自裁定重整起6个月内（可延期3个月）提交《重整计划草案》，重整计划草案载明了原出资人（含国有股东在内）权益调整方案，国有股东届时需表决出资人调整方案。

⑦计划通过/未通过：全部组通过，法院裁定批准，进入执行阶段；部分组未通过，可协商修改后再次表决，再次表决仍未通过，符合条件可申请法院强制批准；均未通过且不适合强裁，法院裁定终止重整程序，宣告破产。

⑧重整计划执行与终结执行：由债务人负责执行，管理人监督；按计划清偿债务、调整股权、实施经营方案。

⑨监督期：法院确定管理人监督期限，管理人向法院报告重整计划执行情况。

⑩终结：计划执行完毕，法院裁定终结重整程序，企业恢复正常经营；未执行完毕且无挽救可能，转入破产清算。

3. 风险提示

（1）出资瑕疵追责风险：若国有股东存在未足额出资、抽逃出资、虚假出资等情形，破产管理人有权在破产程序中依法追缴，要求其补足出资（含本金及利息），用于清偿破产债务。

（2）程序配合风险：配合破产管理人及法院开展工作，按要求提供掌握的企业财务账册、资产清单、债权债务资料等；拒绝提供、隐匿资料或阻挠履职的，法院可处以罚款，相关责任人可能被拘留。

（3）后续追责风险：破产清算结束后，若发现清算过程中存在违规操作（如隐匿资产、虚假清算、违规处置财产等），债权人可主张相关股东及清算人员承担赔偿责任，该责任不因企业注销而免除。

（4）若企业破产财产不足以支付破产费用（管理人报酬、诉讼费用等），法院可能要求股东分担费用，国有股东需额外承担相关费用，增加退出成本。

（5）程序复杂风险：破产程序由法院主导，需司法强势介入，法院是否受理存在不确定性，且需配合法院完成各项程序，周期长、成本高，国有股东需投入更多人力物力。

破产清算没有统一明确法律审限，实践中，简易案件（无财产/少量财产、债权清晰）：一般6–12个月；普通案件（有资产需处置、债权较多）：一般18–24个月；复杂案件（资产分散、大量诉讼、职工安置、不动产/股权处置）：一般2–3年，甚至更久。

若国有股东与民营股东历史上签署过相关股东合作协议或者其他协议文件，按照协议文件终止合作后国有股权有相关安排的，若民营股东不履行协议有关约定，也可选择启动相关协议纠纷诉讼或仲裁，最终根据法院判决或仲裁裁决结果处理该国有股权。

风险提示：诉讼或仲裁具有不确定性、且周期较长。

公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销，满三年未向公司登记机关申请注销公司登记的，公司登记机关可以通过国家企业信用信息公示系统予以公告，公告期限不少于六十日。公告期限届满后，未有异议的，公司登记机关可以注销公司登记。依照前款规定注销公司登记的，原公司股东、清算义务人的责任不受影响。

1. 仅适用于：被吊销营业执照、责令关闭、被撤销的公司；

2. 时间要求：自上述决定作出之日起，满3年未申请注销；

3. 实施主体：仅公司登记机关有权启动。

1. 登记机关公示系统发布公告，公告期≥60日，《强制注销公司登记制度实施办法》规定公司登记机关拟强制注销公司登记的，应当通过国家企业信用信息公示系统公告，并记于公司名下。公告可以采取批量方式，公告期限为九十日；

2. 公告期接受异议，异议成立则暂停/终止程序；

3. 期满无异议，登记机关直接办理注销，无需公司申请。

1. 主体注销不免除责任：根据新《公司法》第二百四十一条第二款的规定，对于公司被强制注销后仍未了结的债权、债务，原公司股东、清算义务人的责任承担不受公司主体资格已被消灭这一法律事实的影响。

2. 怠于履行清算义务需赔偿：公司清算义务人指的是在公司解散事由发生后，有责任在法定期限内启动清算程序的主体。若其未能完全履行这一义务，其民事责任由新《公司法》第二百三十二条规定。根据该条，董事为公司清算义务人，其应当在解散事由出现之日起15日内组成清算组进行清算；清算义务人未及时组成清算组，给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。

3. 强制注销后可申请恢复登记。《强制注销公司登记制度实施办法》明确，已经被强制注销登记的公司存在下列情形之一的，相关部门、债权人以及其他利害关系人可以在公司被强制注销登记之日起三年内，以书面形式向公司登记机关申请恢复公司登记：（一）正在被立案调查、采取行政强制措施，或者受到罚款等行政处罚尚未执行完毕的；（二）正处于诉讼、行政复议、仲裁、调解、执行等程序中的；（三）正处于清算、破产程序中的；（四）存在其他确需恢复登记的情形。

国有股权清退，是国企推进“两非”剥离、“两资”处置，优化国有资本布局的关键举措，既关乎国有资产的安全与保值增值，也涉及公司法、国资监管、破产法等多领域的法律规范与实操要求。本手册梳理的协议处置、司法处置、行政强制注销三大类路径，各有其适用场景、法定流程与风险要点，无绝对的优劣之分，核心在于结合标的企业的资产负债状况、股东配合程度、国有股东持股比例、是否具备法定解散事由等实际情况，作出适配的路径选择。

1. 从实操逻辑来看，股权清退工作应坚持“效率优先、合规为本、风险防控”的原则：优先利用股东配合优势，其他股东配合时，优先选择股权转让、定向减资、决议自行清算，流程简单、效率最高；

2. 股东不配合时优先可控路径：在股东存在分歧、配合度低但标的企业仍有市场化处置基础时，进场交易的股权转让是国资合规框架下的可控路径，可有效规避股东僵局风险；

3. 股东不配合且无可控路径时走兜底：其他股东不配合、且无市场化可控路径的，以司法解散+强制清算兜底，需重点完成举证工作（如经营管理困难、股东分歧影响企业存续）；

4. 而针对资不抵债的标的企业，破产清算或重整是实现国有股权有序退出的必要方式，针对被吊销、关闭满三年未注销的企业，行政强制注销则为行政层面的补充退出路径。

需要强调的是，国有股权清退的全流程均需严守国资监管要求，审计、评估、国资审批等核心环节缺一不可，同时需高度重视债权债务处理、职工安置、股东出资义务等关键问题，防范不实承诺、程序瑕疵、出资瑕疵追责等各类法律与经营风险。无论是协议处置中的自主协商，还是司法处置中的程序推进，亦或是行政强制注销中的后续责任承担，都要求相关主体强化流程意识、合规意识与责任意识，确保每一步操作都有法可依、有规可循。

本手册梳理的操作流程与风险防控要点，旨在为国有股权清退工作提供可落地的实操指引，助力相关主体在合规的前提下，高效、稳妥推进清退工作。在实际操作中，还需结合标的企业的具体情况，灵活适配清退路径。