马涛：《青海省行政执法监督条例》解读

2026年2月1日，国务院制定的《行政执法监督条例》正式实施。在该条例出台前，部分省份为解决长期以来执法实践中存在的趋利性执法、选择性执法、违规异地执法以及不作为、乱作为等突出问题，以地方性法规的形式出台过相关监督条例。但各个省份出台的条例内容侧重、工作要求均有不同，无法形成自上而下的执法监督体系的有机统一，且部分地区执行的执法监督条例已经过时，难以充分发挥执法监督机构的作用。为了行政执法监督工作能够坚持统筹协调，增强系统性、整体性、协同性，提升行政执法质效，国务院制定《行政执法监督条例》，为各省执法监督工作提供明确依据，为执法监督工作中遇到的新问题、新难题提供指引，对优化法治化营商环境，推进我国经济高质量发展具有重要的作用。

上文提到，在国务院颁布《行政执法监督条例》之前，部分省份已经出台过相关条例，但笔者所在的青海省对于行政执法监督规范却是空白，国务院《行政执法监督条例》的公布，为青海省地方立法明晰了路径并指明了方向。2026年4月1日，青海省十四届人大常委会第二十一次会议审议通过《青海省行政执法监督条例》（以下简称“该条例”）。由此，青海成为国家条例出台后全国首个制定地方性法规的省份，标志着青海省行政执法监督工作全面迈入规范化的新时代，为新时代行政执法、涉企检查、执法机关内部管理工作等内容奠定了基础。笔者通读该条例，有如下几个问题值得执法监督机关以及执法机关重点关注。

该条例第四条、第五条明确规定了执法监督工作的主体责任。第一，该条例明确县级以上人民政府是组织领导本行政区域内的行政执法监督工作的主体。第二，该条例明确了县级以上人民政府司法行政部门是本级人民政府的行政执法监督机构，承担具体的行政执法监督工作。第三，该条例明确了乡镇（街道）司法所协助开展监督工作的职责。

该条例第十三条第二款明确：行政执法监督机构对企业和群众反映强烈、产生重大社会影响的典型性、代表性行政执法突出问题，可以采取挂牌督办、提级监督等方式进行重点监督。而第三款明确规定了省人民政府行政执法监督机构根据党中央、国务院和省委、省政府决策部署，对关系经济社会发展大局、人民群众切身利益的特定领域、特定问题依法开展专项监督。上述规定为重点问题、重点执法事项、典型性问题的执法监督工作提供了明确方式，亦明确执法监督工作的工作模式为“日常监督+专项监督+重点监督”的多元监督模式。

近年来，青海省各州、市均对行政综合执法工作进行了改革，不断探索综合行政执法的新模式。在综合执法的背景下，综合行政执法单位势必将承担大量行政执法案件，成为行政执法监督的重点单位。因此，该条例第六条明确：“国务院和省人民政府决定在本省相关领域相对集中行使行政执法职权的，依法承接职权的机关开展行政执法工作，应当接受本级人民政府行政执法监督机构的监督。”另外，该条第二款、第三款亦明确了职权划出机关的协助、配合、业务指导、提出建议等责任，为综合行政执法工作提供更为全面的执法监督保障。

青海省各个市、区（县）每年均会开展执法案卷评查工作，但大部分评查工作所依据的规范性文件均为青海省2014年实施的《青海省行政执法案卷评查工作规范》，尚未以地方性法规的形式对案卷评查工作作出明确要求，部分行政执法机关对于案卷评查、立卷工作并不重视。但随着社会经济的不断发展以及法律、法规的修订，上述文件已经难以适应新时期的执法监督工作。因此，该条例第十三条明确将行政执法案卷评查列入了行政执法监督的方式类型之一，成为行政执法规范化建设的基本工作要求，有利于规范行政执法机关的行政执法行为，健全执法全流程监督体系。在该背景之下，行政执法行为以及执法后的立卷、归档工作的重要性不言而喻。因此笔者作为政府法律顾问，建议各个行政执法机关在每年的案卷评查工作后及时对评查工作中提到的合法性、规范性问题及时进行消化、吸收并进行整改，勿将案卷评查工作视为“走形式、走过场”。

近年来，涉企行政检查成为社会关注的热点。根据相关报道，我国部分地区的执法机关确实存在有案不立、推诿扯皮、以罚代管、违规异地执法、趋利性执法、乱检查、乱收费、乱罚款、乱查封等问题。该条例第十二条已经明确将上述违规执法行为列入了执法监督的对象之中。笔者需要说明的是，上述问题既属于行政执法合法性的评价因素之一，也将属于行政执法机关内部监督的评价因素，即如出现上述情况且执法案件进入诉讼程序后，将被人民法院以不具备执法主体资格或是程序违法为由作出否定性评价，还会由行政执法监督机构依据该条例履行内部责任追究制度。

根据该条例第十七条至第十九条之规定，内部责任追究的形式包括但不限于下达行政执法监督督办函、意见书、决定书，另外县级以上人民政府对行政执法行为存在突出问题或者被制发行政执法监督决定书的，还可以约谈负责人或者相关责任人，提出整改要求，明确整改时限；被约谈方应当在要求的时限内书面报告整改情况。对未作整改或者整改不到位的典型案例以及行政执法监督工作中发现的带有普遍性、规律性问题可以予以通报。

根据该条例第十七条、第十八条之规定，执法监督机构对行政执法机关应当履行而未履行行政执法职责的，可以制发行政执法监督督办函，督促其依法履行职责。对行政执法监督工作中查明的违法或者明显不当的行政执法问题，行政执法监督机构可以制发行政执法监督意见书，监督有关行政执法机关予以纠正。在收到上述文书后，行政执法机构应当自收到行政执法监督督办函或者意见书之日起三十日内履行或者纠正，并将纠正情况书面报告行政执法监督机构。情况复杂需延期的，经行政执法监督机构同意，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日。

除了上述需要重点关注的问题外，该条例也重申了行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等程序性制度的落实情况、行政裁量权基准等行政执法标准制度落实情况、执法事项清单管理、行政执法责任确定、行政执法责任追究等相关制度落实情况等等老生常谈的问题，同样需要引起行政执法机关的关注。