彭明致等：《国务院关于对外投资的规定》合规指南（一）——中国出海进入行政法规时代

2026年6月1日，中华人民共和国国务院令第837号《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）正式公布，该规定自2026年7月1日起施行。这是中国首部专门规范对外投资的行政法规，结束了长期以来主要依赖部门规章、规范性文件管理对外投资的状态。《规定》共34条，以《中华人民共和国对外关系法》《中华人民共和国对外贸易法》为上位法依据，围绕“服务、管理、保护”三大维度构建制度框架。对中国企业和居民投资者而言，《规定》施行既开启了合规要求升级的窗口期，也锚定了制度红利开始释放的起点。

从本期起，本团队将从法律的视角，通过系列文章，聚焦《规定》的核心制度变革与实务应对，为中国企业及居民个人提供可落地、可执行的法律参考。

近年来，中国对外投资规模保持强劲增长势头。根据商务部、国家统计局及国家外汇管理局联合发布的《2024年度中国对外直接投资统计公报》显示，2024年中国对外直接投资流量1,922亿美元，同比增长8.4%，占全球份额11.9%，连续13年位列全球前三。截至2024年底，中国境内投资者在境外设立企业超过5.2万家，遍布190个国家和地区，对外投资存量连续9年保持世界前三[1]。2025年，中国全行业对外直接投资12,455.8亿元人民币，比上年增长7.4%（以美元计为1,743.8亿美元，增长7.1%），其中非金融类直接投资10,404.2亿元人民币，增长1.6%，对全球153个国家和地区的11,048家境外企业进行了投资[2]。“走出去”的中国企业积极履行社会责任，在境外创造大量就业岗位，出资建设了一大批教育、卫生、环保等民生设施。

过去，中国对外投资的规范体系主要依赖于部门规章和规范性文件，包括国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（2017年第11号令）、商务部《境外投资管理办法》（2014年第3号令）、国家外汇管理局的外汇管理相关规定等，共同构成对外投资管理的主要制度框架。然而，部门规章的法律位阶较低，规则之间缺乏系统性协调，在应对跨国纠纷、保护投资者权益、实施处罚等方面存在法律效力不足的问题。

与此同时，国际监管环境持续收紧。美国在《2026财年国防授权法案》中通过《全面对外投资国家安全法案》（COINS Act），进一步强化对华投资限制；欧盟根据《外国补贴条例》（FSR）已对多家中国企业发起调查。面对外部压力，中国亟需一部高位阶专门立法，既统一国内监管框架，也为中国企业提供系统性的海外权益保护工具[3]。

《规定》正是在这一背景下出台。司法部、国家发展改革委、商务部三部门负责人明确指出，《规定》的出台“在我国对外投资发展历程上具有里程碑意义”[4]。

一是法律位阶的历史性提升。行政法规的法律效力高于部门规章，在法律层级上，《规定》与《中华人民共和国对外关系法》《中华人民共和国对外贸易法》形成制度衔接，为对外投资管理提供了坚实的上位法基础。

二是制度体系的首次系统集成。《规定》将过去分散在多部部门规章中的规则整合为统一的34条法规框架，首次确立了“服务、管理、保护”三位一体的对外投资制度体系。

三是首次以行政法规的形式确立境外投资安全审查制度。《规定》第十五条确立了国家健全境外投资安全审查制度，对“影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分”进行安全审查，为企业构建安全风险防范体系提供了明确的法律依据。

对企业最关心的问题直接给出答案：《规定》并未从根本上改变现行ODI（Outbound Direct Investment，对外直接投资）核准备案路径。国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（2017年第11号令）确立的核准/备案制度、商务部《境外投资管理办法》（2014年第3号令）确立的备案制度，在《规定》施行后继续适用。

真正的变化体现在三个层面：第一，以行政法规的形式确立违反核准备案义务的法律责任（第27条），处罚依据层级显著提升；第二，监管链条从“事前审批”延伸至“全过程监管”，企业需持续履行信息报告义务（第12条）；第三，首次以行政法规专条的形式确立安全审查制度（第15条），审查的权威性和可预期性将显著提升。[5]

《规定》第2条将“投资者”界定为“中国境内的企业、其他组织和居民个人”，首次在行政法规层面明确居民个人为对外投资的监管对象。立法旨趣在于填补个人境外投资的监管空白。近年来，居民个人通过境外SPV、离岸信托、代持安排等方式进行的跨境资产配置规模显著增长，部分交易涉及技术转移、敏感领域等，将个人纳入《规定》适用范围为后续出台具体管理规则提供了上位法依据（第33条）。

根据《规定》，以下行为存在被纳入监管的高风险：以个人名义在境外设立公司或担任实际控制人；通过代持、信托、基金会等安排间接持有境外资产；作为创始股东参与VIE架构中的境外融资或上市。在配套细则出台前，涉及设立境外实体、取得境外企业控制权的个人行为，须重点关注是否需要履行备案手续。

需要注意的是，关于存量个人境外投资：《规定》未设不溯及既往条款。若个人境外投资行为持续至《规定》施行后（如持续作为境外公司股东行使权利），实践中仍需结合后续配套细则及主管部门执法口径综合判断法律风险。

《规定》第2条规定“直接或者间接获得境外企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益”，以行政法规层级将穿透审查逻辑法定化。这意味着，通过BVI、开曼等离岸架构实施的境外投资，不能再以“境外公司投资”为由规避国内合规义务。第33条进一步规定“投资者以对外投资获得的资产、权益等在中国境外再投资”的情形，可见VIE协议控制、多层SPV嵌套、代持安排均归属管辖范围。

进言之，存量VIE架构在两类情形下有可能触及监管：其一，VIE架构发生重大变更（如创始人退出、新投资人进入、拆红筹回A股），此时可能触发重新审查；其二，VIE架构下的跨境资金流动【如WFOE（Wholly Foreign-Owned Enterprise，外商独资企业）向境外母公司分红】，可能触发历史备案缺失监管。

《规定》第13条明确，对外投资活动不得以“跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训”等方式变相转移国家禁止或限制出口的技术、服务及相关数据。这一条款的实质，是将《中华人民共和国出口管制法》的管控边界明确延伸至对外投资活动的行为方式。科技型企业将核心技术团队派往境外子公司、安排境外人员来华培训等常见操作，均在规范之列。

第13条中的“相关数据”，还与《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》的数据出境管理制度形成衔接，企业还需视情况履行数据出境安全评估、标准合同备案等程序。

《规定》第19至25条构建的多层次权益保护机制，是本次立法最重要的制度增量。

第一，双边投资条约【BIT(Bilateral Investment Treaty，双边投资条约）】的援引（第19条），中国已与100余个国家和地区签署BIT，《规定》通过行政法规形式赋予这一庞大条约网络更强的国内法依据。企业在海外遭遇歧视性对待时，可据此援引条约保护申请国际仲裁[6]。

第二，投资壁垒调查的主动申请（第23条）。这是第23条最具“主动性”的制度设计——商务部可应投资者申请或依职权对其他国家（地区）的歧视性措施展开调查，通过磋商、交涉等方式推动解决，将个案企业维权上升为国家层面的经贸磋商议题。

典型案例可以说明这一机制的实际效力。2024年4月，欧盟委员会依据FSR对TFWS在波兰和荷兰的子公司实施突击检查。2025年1月，商务部依法认定欧盟FSR相关做法构成贸易投资壁垒。2026年5月15日，司法部依据《反外国不当域外管辖条例》发布公告，明确认定欧盟相关跨境调查措施构成“不当域外管辖”，规定“任何组织、个人不得执行或者协助执行”[7]。这一系列措施是中国首次适用阻断条例对外国调查措施进行系统性反制，为企业提供了国内法层面的抗辩依据与救济途径。

《规定》第15条建立对外投资安全审查制度，对“影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产权益转让、处分”进行审查，与《外商投资法》项下的外资安全审查形成“双向闭环”。

现阶段详细程序尚待配套细则明确，但有一点实务建议已明确：在交易架构设计阶段即应引入安全审查风险评估。涉及关键基础设施、核心技术和数据、重要能源资源等领域的境外投资，主动申报的优势在于可争取附条件通过，而非等到交易完成后被要求强制剥离[8]。

《规定》第6至9条将海外综合服务体系、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁等专业服务机构的国际化发展，以及政策性保险机构提供海外投资保险，确立为法定义务，而非政策宣示。这一入法举措意味着政府角色从主要履行审批职能的“管理者”，转向同时提供公共服务的“服务者”，实现服务与管理并重的双重角色，将有力制度性降低中国企业延伸海外的风险成本。

来源：商务部令2014年第3号（中国政府网）；国家发展和改革委员会令2017年第11号（发改委官网）；国务院令第837号（中国政府网2026年6月1日发布）

合规绝非纸上谈兵，《规定》的实施进一步敲响“先上车后补票”在对外投资领域行不通的警钟。《规定》施行后，违规的成本将进一步上升。根据《规定》第27条，未按规定办理核准备案手续的，由核准备案机关责令改正，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；拒不改正的，责令停止投资活动，限期处分股份、资产，处投资额5‰以上10‰以下的罚款。投资国家禁止的对外投资的，由国务院投资主管部门、商务主管部门责令停止投资活动，限期处分股份、资产，没收违法所得；拒不执行的，处投资额5‰以上10‰以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下的罚款。以贿赂、欺骗等不正当手段获得核准备案的，由核准备案机关撤销核准备案文件，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；已经投资的，责令停止投资活动，限期处分股份、资产，处投资额5‰以上10‰以下的罚款。此外，违反第15条安全审查规定（第28条）及违反第17条市场秩序规定（第29条）的，亦将面临没收违法所得、罚款及1至3年禁入等处罚。对于上亿元的境外投资而言，1‰罚款即意味着数十万元的直接损失。

这些执法实践和处罚条款意味着：合规已从“加分项”升级为“必选项”。企业需要从根本上转变观念——合规不是负担，而是保障投资安全的生命线。

《规定》的出台，标志着中国对外投资监管正式进入行政法规时代。距2026年7月1日正式施行已不足30天，这是企业和个人投资者开展合规工作的最后窗口期。从律师的角度而言，合规不是负担，而是企业海外资产和个人境外投资最重要的保险，相信这也应该是《规定》颁布后的普遍共识。

第一步，完成存量项目合规自查。列出所有现有境外投资项目（包括通过SPV、VIE、代持方式实施的），逐项核实是否取得发改/商务备案文件、是否完成外汇登记、是否持续履行信息报告义务。

第二步，建立内部对外投资管理制度。指定合规负责人，将核准备案、信息报送、安全风险评估、档案管理等流程制度化，并将合规义务明确延伸至境外子公司（第16条要求）。

第三步，对技术/数据出境实施专项管控。建立技术出口清单，标记属于禁止或限制出口的技术；对涉及敏感技术的员工出境实行审批制；数据出境前完成安全评估或标准合同备案。

第四步，建立海外权益保护的快速响应机制。保存东道国政府所有行政决定、法院判决等证据；建立与商务部、贸促会等机构的联络渠道；一旦遭遇歧视性措施，第一时间联系律师评估是否申请壁垒调查或援引阻断措施。

中国居民个人应尽快梳理个人直接或间接持有的境外公司股权、境外房产、境外信托权益，判断是否属于第2条的“对外投资”范畴；对于金额较大或涉及敏感领域的投资，建议主动咨询律师进行合规评估；避免使用地下钱庄、虚假贸易、分拆购汇等违规渠道——此类行为在《规定》施行后面临外汇处罚与第27条罚款的双重叠加风险。

综合而言，《规定》赋予中国企业出海的制度红利和工具价值，具体包括海外综合服务体系的法定化、投资壁垒调查的主动申请权、系统性的反制裁工具。只有真正合规经营的企业，合规境外投资的个人，才能在遭遇不公正对待时充分援引这些制度工具，借助国家力量维护自身权益。

本文依据《国务院关于对外投资的规定》官方文本（中国政府网）及相关权威来源撰写。本文仅为一般性法律解读，不构成针对特定事项的法律意见或建议；具体法律事务请咨询专业律师。