王旭：《国务院关于对外投资的规定》体现的两大变化与跨境规划要点

2026年6月1日，国务院正式公布《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》、新规），这部备受瞩目的行政法规，将于2026年7月1日起正式施行。

作为我国对外投资领域首部以国务院令形式发布的行政法规，《规定》共34条，效力层级为行政法规，层级更高、覆盖范围更广，规则涵盖了各类主体的境外投资行为，建立了从事前合规审核、事中动态监测到事后奖惩追责的全流程规则体系。

相比之下，此前，我国对外投资监管则主要依赖发改委2017年发布的《企业境外投资管理办法》（第11号令）、商务部2014年发布的《境外投资管理办法》（第3号令）等部门规章以及国办发〔2017〕74号文等规范性文件，层级不及本次公布的《国务院关于对外投资的规定》。

图：《规定》作为行政法规，效力层级更高，覆盖范围更广

在企业家跨境需求日益上升的背景下，新规呈现出的两大变化值得重点关注，尤其是对于拥有境外资产配置、家族财富传承需求的超高净值人群而言，这些变化将直接影响其跨境财富规划的路径与合规要求。这两大变化分别是：

其一，对外投资的主体扩大——新规首次将居民个人纳入对外投资主体范围，未来或将允许个人直接以合法资金投资境外实体，为个人资本出海打开了制度空间；其二，对外投资的规范性要求增强——新规系统列明了各类违规跨境投资行为的处罚标准，从罚款到资格禁入，监管力度显著增强。

在笔者服务跨境客户的实践中，客户关注的个人对外投资事项大多集中在两个方面：一是企业出海设置子公司或搭建离岸控股架构，比如通过ODI（Outbound Direct Investment）备案完成境外投资并开展实体经营；二是使用个人资金进行境外金融投资与资产配置，包括但不限于投资境外基金、购买境外保险、配置海外不动产、设立境外家族信托等。

《规定》内容覆盖了上述两类场景，但更多规则与投资境外并开展实体经营相关，关于第二类场景将在本文第四部分详述。

过去，中国境内居民若希望通过合规渠道在境外投资设立企业并开展经营活动，主要路径是依托境内企业主体办理境外直接投资（ODI）核准或备案。在现行框架下，个人投资者通常需先行在境内设立或收购一家符合条件的境内企业（该企业一般须存续满一定期限，例如一年），继而以该企业为载体履行ODI手续。此外，虽存在《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号）所规定的登记程序，但其主要适用于境内居民以境外权益返程投资的情形，对于开展实际运营的境外直接投资，其适用场景较为有限。

本次新规则在行政法规层面明确了“居民个人”可作为对外投资主体。若后续配套实施细则得以明确，则意味着境内居民个人未来或可直接以其合法所有的资金进行境外实体投资，从而为个人开展海外实业投资提供更为明晰和便捷的制度化路径。

图：若新规细则落地且明确了个人ODI的实施办法，个人对外投资的方式将更为多样

然而，《规定》尚未明确个人直接对外投资的备案或核准细则，而是于第三十三条列明：“中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。”这意味着个人直接办理境外投资核准备案的“操作手册”尚未出台，目前，个人投资者还需等待。

此外，个人对外进行实体投资是否会借鉴企业ODI的框架、如何办理核准备案、资金来源如何进行审查、投资额度如何控制等实操细则，尚不明确，均需等待发改委、商务部等部门后续出台配套办法。

实践中，部分中国居民在未进行备案或登记的情况下，用个人自有资金在境外直接设立了公司。新规施行后，是否会设置过渡期，允许此类存量投资进行合规化补办，将对许多企业家和高净值人士产生积极影响。实践中，部分投资者在未备案的情况下于境外设立了公司、购置了不动产或配置了金融资产，但由于缺乏明确的个人对外投资备案通道，这些存量资产长期处于“境外合法持有、境内合规存疑”的灰色地带。这不仅影响境外资产的正常处置与回流，也给家族财富的代际传承增加了法律不确定性。

笔者在为政府部门提供外汇政策研究建议的过程中，曾多次提出存量境外资产的回流困难问题，若允许个人投资补备案或补登记，将对境外合法资金回流起到积极作用。实际上，2026年外汇局部分分局已开始核查历史未登记案例的补登合规性，对“先上车后补票”类操作加强了窗口指导。若某地区在个人对外投资细则中设置过渡期或特定期限内的补登记窗口，将对大量存量境外架构的合规化处理产生积极影响。

过去，企业、个人违规进行境外投资的监管链条、处罚规则尚不完善，本次《规定》第二十七条至第三十一条，针对不同违规行为设定了梯度化的立体惩戒体系，违规跨境的成本显著提高。

《规定》中列明的“罚单”表清晰地揭示了监管的几大重点：备案必须真实，投资方向必须合法，安全审查必须配合。一旦出现违规跨境的行为，监管处罚不仅“罚钱”（按投资额比例罚款），更“罚人”（追究个人责任），还“罚资格”（一定期限内禁止投资），对应强化了跨境资金登记、信息报告要求，严禁虚假投资、分拆汇出等行为，与外汇局严控个人购汇用途、打击地下钱庄形成合力，防范资本无序外流。

据此，《规定》立体化惩戒的威慑力加强，体现了外汇监管趋严、对违规行为处罚力度加大的趋势。

对于企业家及其家族而言，需要特别关注的是：新规不仅追究机构责任，更明确了对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的个人处罚，这意味着以个人名义或通过关联公司进行的境外投资，其实际控制人和决策者均可能面临法律风险。

正如前文所述，客户关注的个人对外投资事项大多集中在两个方面：一是企业出海设置子公司或搭建离岸控股架构；二是使用个人资金进行境外金融投资与资产配置。本次新规是否同步适用于个人境外资产配置则成为了个人投资者的关注重点。

《规定》第二条：“本规定所称对外投资即境外投资，是指投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。”

《规定》第三十三条：“对投资者以自有资金、募集资金及其他受托资金在中国境外金融市场投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行。”

从新规的全文来看，新规既适用于投资海外获得企业所有权、控制权、经营权的实体投资行为，也包含投资者获得境外资产及其他相关权益的活动（即包含境外金融投资），因此境外资产金融投资、资产配置也在其适用范围。

但在新规适用的范围并不意味着是新规规范的重点，新规的制度架构明显更倾向于规制以在境外设立企业实体为主要形态的投资行为，其规则逻辑更多地围绕“境外企业的所有权、控制权、经营管理权”展开。也就是说，取得境外公司的股权、设立或并购境外子公司、通过SPV搭建离岸架构等，是新规大多数条款针对的核心场景。而关于个人对外投资、境外配置的规定，则要等待其他部门出台细则。

对于已有境外金融资产配置的高净值客户而言，当务之急是梳理现有结构，确认各类资产的合规状态，并在后续细则出台后做好合规化处理，避免因规则变化而陷入被动。

值得注意的是，新规对境外金融投资的规制并非孤立存在，而是与CRS（共同申报准则）等国际税收信息交换机制形成了协同效应。自中国正式参与CRS信息交换以来，中国税务居民在大多数境外金融机构持有的账户信息已实现自动交换，涵盖存款账户、托管账户、具有现金价值的保险合同以及特定股权债权权益等。这意味着，中国税务居民在海外的金融资产配置的涉税信息，已经在很大程度上处于透明化状态。

一个常见的担忧就是，这些CRS交换回来的信息，会不会被用于对外投资的非税务审查，比如用于审查资金出境的合规性、资产来源的合法性。需要明确的是，各国在加入CRS信息交换时，大多通过《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局间协议》《多边税收征管互助公约》等约定，明确了保密义务。比如，我国已然签署相关约定，明确承诺通过CRS等渠道交换回境内的涉税信息在任何情况下，均只能告知给那些涉及相关方税收义务确定、征收、追索、执行、起诉裁决及对上述活动进行监督的有关人员或机构，仅上述人员或机构可使用此类信息。换言之，CRS交换回来的信息，仅限于税收征管相关目的，不得用于其他目的。

所以，投资者无需过多焦虑，税务局拿着CRS数据主要是为了“收应纳税款”，而不会用于“查资金跨境”。但反过来想，海外金融资产在税务层面已经近乎透明，在投资层面就更没有理由不走在阳光下了。

《中华人民共和国立法法》第一百零四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

如前文所述，若允许（而非强制）规定实施前的对外投资行为进行补备案、补登记，则明显有利于更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益，存在追溯适用的可能性。

但若适用新规对其生效前产生的违规行为进行追溯处罚，则明显不符合《立法法》的原则。这就意味着，在监管规则尚不明确的时期，境内投资者使用境内外合法资金做出的投资行为，通常无法受到上述处罚体系的处罚。

然而，需要注意的是，不受到新规的处罚并不意味着免除违规跨境的所有责任。若违规行为违反了我国的外汇管理、税务、反洗钱等规定，仍然会面临相应的处罚。

比如，对外投资新规出台前，我国对外汇违规的处罚规定就已经施行多年。外汇处罚起始于可量化的行政惩戒（高额罚款、征信处罚）及资金强制调回，在特定条件下可质变为刑事犯罪（非法经营罪、洗钱罪），部分情况下，通过风险较高的渠道出境还可能导致境外资产被冻结等后果，这些责任不会因为新规的出现而加强，也不会因为新规的出现而消失。

需要注意的是，现阶段中国已经建立起从稽查立案、调查取证到审核处罚、告知听证直至复议诉讼的完整外管处罚程序。当外管稽查出现错误时，当事人可以在稽查初期主动自查整改，在收到处罚告知书后5日内提交陈述申辩或要求听证，对最终处罚决定不服的，可在60日内申请行政复议或依法提起行政诉讼，以维护自身合法权益。

新规的出台，对于正在进行或规划家族财富跨境传承的拥有跨境家族架构的财富人群而言，影响尤为深远。其中，以下几个方面值得重点关注：

其一，家族信托中境外资产的合规申报问题。越来越多的高净值家族通过设立境外信托（如BVI信托、开曼信托、新加坡信托等）实现资产隔离与代际传承。新规将“间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权”纳入对外投资范畴，这意味着通过信托架构间接持有的境外资产，其设立、变更及权益分配环节也可能触发备案或信息报告义务。家族信托的委托人、受托人及受益人安排，需要在新规框架下重新审视合规性。

其二，代际传承中跨境股权转让的新规适用。家族企业的跨境传承往往涉及境外控股公司股权的代际转让。新规第十二条明确要求投资者“依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理”。在家族成员之间进行的境外股权赠与、继承或重组交易，是否属于新规所规制的“对外投资”行为，以及如何履行相应的备案义务，均需结合后续细则予以厘清。建议持有境外家族控股架构的客户，提前对股权结构、持有路径及传承安排进行全面梳理。

其三，移民规划与对外投资备案的衔接。已经或正在规划海外身份（如投资移民、技术移民等）的居民，在移民过程中涉及的财产转移、海外投资承诺以及移民后的税务居民身份转变，均与新规的对外投资管理密切相关。特别是在移民前将境内资产转移至境外的环节，需要同步考虑外汇管理（如移民财产转移的外汇批文申请）与对外投资备案的双重合规要求，确保资金出境路径合法、可追溯。

相比之下，新规对规则的细化与对合规跨境的鼓励与支持，则从政策层面有利于移民境外的居民通过移民外汇批文申请的方式合规申请资金出境，团队在协助多名客户申请移民外汇批文的过程中，也感受到了外管部门对材料规范性的要求日益提升，同时对专业、合规、材料齐全的申请事项的审批效率也同步提高。

结合《规定》来看，下一阶段我国外汇监管将主要呈现监管趋严与规则开放两大发展趋势。

从跨境监管规则层面来看，一方面，新规明确列明了跨境违规行为的处罚标准，监管规则更加细化、明晰，违规惩戒力度将稳步强化；另一方面，监管链条不断延伸，覆盖资金出境备案/核准、出境后的使用、资金汇回的全流程、全链条。

从监管模式迭代升级来看，结合本团队处理的外汇争议案件，笔者发现现阶段跨境监管已经告别传统的举报受理、事后查处的单一模式，依托大数据系统实现自动预警、日常动态监控，再结合专人专项处置，以数字化、系统化手段全面强化常态化监管效能的趋势十分明显。

本次新规新增个人直接对外投资相关内容，预示着个人对外投资渠道或将进一步拓宽，近年来，笔者在协助客户办理移民、继承外汇批文申请及企业跨境备案的过程中，也发现政府对于通过合规渠道实现资金跨境的规则日渐明确，合规跨境的申请流程更加顺畅。结合《规定》的出台及粤港澳大湾区等多地已落地的个人与企业跨境开放试点政策，未来我国跨境管理的制度体系将持续完善，合法合规的资金跨境渠道将更加规范与多元。

强监管与促开放并不矛盾，未来，规则明确意味着合规的“公路”会越来越多、越来越宽，而监管加强则意味着违规的“小道”将受到持续监管与严格处罚。对于跨境财富管理客户而言，这恰恰意味着尽早走上合规“公路”、主动完成架构合规化，将在未来的跨境财富管理中占据先机。

从开放的角度来看，笔者认为，后续的跨境资金流动管理会先在重点的境内外区域开展更多创新试点，针对港澳等境外地区的跨境投资、资产配置渠道或将进一步放宽。

长远来看，伴随我国经济稳步发展、人民币国际化进程推进与金融综合实力提升，我国外汇管理体系将持续扩容开放，最终实现全方位的对外开放格局。

《国务院关于对外投资的规定》进一步完善统一了现阶段规则，以行政法规层级列明了违规情形和对应的违规处罚标准。这表明，对外投资的监管常态化与标准严格化，将是我国未来长期发展的必然趋势。

对于开展跨境投资的家庭而言，新规出台是一次重要的合规窗口期，笔者建议：

第一，重新审视现有的跨境架构，梳理风险并聘请专业顾问团队重构跨境方案；

第二，针对存量境外资产，密切关注后续细则中是否设置补备案或过渡期安排，提前做好合规预案；

第三，重新审视家族财富传承方案中的跨境环节，在信托、保险、股权等工具的选择上充分考虑新规的合规要求；

与此同时，规则的日渐开放也意味着企业家可以持续关注最新的开放政策，利用政策优势，在专业团队的协助下，系统性地重构跨境财富规划方案，完成合规、低成本、高效率的跨境规划。