瞿霞：《国务院关于对外投资的规定》新规解析

2026年6月1日，《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称“新规”）正式公布。这部将于2026年7月1日起施行的行政法规，是我国对外投资领域首部系统性、纲领性的行政法规，标志着中国对外投资管理在法治化进程中迈出了具有里程碑意义的一步。

这是一次应对时代之变的主动作为。当前，中国企业已深度嵌入全球产业分工体系，对外直接投资存量跃居世界前列。然而，伴随百年变局加速演进，地缘政治风险上升、单边主义抬头，中国企业在“出海”过程中面临的非商业风险和合规挑战日益严峻。长期以来，我国对外投资管理主要依赖部门规章和规范性文件，法律层级不高、制度较为分散，在面对复杂的国际博弈和跨境协调时，往往显得“够不着、兜不住”。新规的出台，正是以行政法规的高位阶，将行之有效的管理措施上升为稳定法律制度，以制度的确定性对冲外部环境的不确定性。

当前，正值中国企业从“走出去”向“走进去”“走上去”深度转型的关键时期。新规所构建的“服务-管理-保护”三位一体制度框架，对中国企业“走进去”“走上去”的意义重大：在通过规范出海企业经营秩序，提高中企出海质量和效益的同时，健全海外综合服务体系，为出海企业提供全方位服务支持。更重要的是，新规确立安全审查与反制机制，为出海中企应对歧视性措施提供法律保障，让中企出海更有底气。

本文将结合中企出海背景及相关案例，梳理新规的核心内容及要点，并就新规背景下中国企业合规出海提供相应建议，谨供参考。

1. 个人投资被正式纳入监管

新规明确了“全主体”监管原则，明确将中国境内的“居民个人”纳入投资者范畴，结束了个人境外投资长期“无法可依”的状态。

近年来，中国企业对外投资热情居高不下，居民个人跨境理财、购房、创业等需求也逐年增长。然而，此前对外投资监管仅针对“企业”，个人境外投资长期处于“无法可依”的灰色地带。个人境外投资既无备案通道，也无合规路径，只能游离于监管之外。前不久，FT控股、LH证券两家券商因非法跨境展业，引导国内投资者绕过外汇管制，以灰色渠道转移资金进行港美股交易，被证监会重罚，这一案件暴露出长期存在的制度真空。与此同时，CRS已将境外账户信息自动交换回国，税务部门掌握数据线索却无配套制度核实资金来源。多重压力下，出台高位阶法规填补个人监管真空势在必行。

新规首次在行政法规层面将“居民个人”明确为投资者主体，填补法律依据真空，使个人出海从此“有法可依”，为个人投资者提供合规路径与权益保护。当个人海外投资遭遇海外投资壁垒亦可申请官方调查，驻外机构负有领事保护义务。对个人而言，这是从“灰色地带”走向“合规透明”的制度跨越，也是法治化营商环境的实质体现。

2. 从“资本”监管到“全要素”监管

当前中国企业出海已进入全新阶段。与早期单纯产品出口或资金流出不同，现阶段的出海是以产业能力整体输出为特征的深度全球化。在电池、光伏、电动车、先进制造等领域，几乎所有出海项目都不可避免地涉及技术授权、数据跨境流动、核心人员派驻、跨境服务输出等多重要素。出海已从早期的单纯的产品出海、资金出海拓展至现在产品、服务、资金、技术、数据、人才的全方位出海。

今年4月，国家发改委叫停Meta对Manus的收购案，这是我国首个被公开叫停的AI领域跨境投资交易。Manus的“洗澡式出海”路径暴露了传统监管体系的漏洞：现有制度管得住货物、管得住数据载体，但管不住人员头脑中的知识。这也对我国对外投资监管提出更高要求，应当从“管资金”延伸到“管技术、管人员、管数据”。

为此，新规明确规定：不得通过跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、提供技术指导或开展跨境培训等方式，向境外转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据。这是我国首次在法律层面将“以人员为媒介的知识和技术流动”纳入监管范围，不再仅盯着“钱出去了没有”，而是审视“中国的核心能力以何种方式、何种规模配置到境外”，填补了此前“管物不管人”的制度缺口。

3. 实现对外投资全方位、全生命周期监管

新规将适用范围从“直接投资”拓展至“间接投资”，从“投资”拓展至“退出”，标志着对外投资监管逻辑的根本转变。

实践中，大量企业通过多层SPV架构、境外再投资、跨境担保等方式，在形式上规避了直接投资的监管要求。新规第二条明确，只要“以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得”境外权益，均属监管范围。这一拓展确立了“实质重于形式”的穿透监管原则，无论通过何种架构安排，只要实质控制了境外资产或权益，即需履行合规义务。

此外，投资退出环节的风险不亚于投资进入环节。如果退出环节无监管，投资阶段的安全审查将形同虚设——资金、技术、数据完全可能在退出时通过资产转让实现“曲线出境”。新规第十五条将安全审查延伸至“境外投资及相关资产、权益等的转让、处分”，意味着对外投资从进入、持有到退出的全过程均受监管，合规义务贯穿投资全生命周期，投资者无法通过变更法律形式规避监管。

新规实现从形式监管到实质监管，从“入口监管”到“全周期治理”的跨越。对企业而言，合规不再是“办完ODI备案就万事大吉”，而是需要建立贯穿项目全生命周期的合规管理体系——从交易架构设计、技术数据跨境评估，到投后人员派驻、最终资产处置，每一个环节都需要前置合规审查。这不仅是约束，也为投资者提供了明确的退出合规路径。

国务院对外投资新规呈现“约束与保护并重”的鲜明特点：一方面，新增安全审查制度，严控危害国家安全的投资，并将违规处罚力度升级，彰显了坚决维护国家利益的立场；另一方面，设立投资壁垒调查与反制机制，为对外投资提供了坚实的安全后盾。

1. 新增安全审查制度

当前，地缘政治博弈加剧，主要经济体普遍强化对跨境投资的安全审查，将关键技术、重要基础设施、敏感数据等纳入重点监管范围，这逐渐成为国际社会的通行做法。而中国此前对外投资监管主要聚焦于核准流程，未从国家安全高度建立系统性审查制度。Manus收购案为我们敲响了警钟：若不进行安全审查，中国的核心技术、人才和数据等战略资源很可能不受约束地流失海外。

我国在AI、半导体、生物医药等领域的前沿技术具有很高的战略价值，一旦整体控制权落入他国，可能构成重大安全风险。新规借鉴国际通行做法，首次在法律层面明确，对可能影响国家安全的境外投资，由发改委、商务部会同有关部门进行安全审查，并要求将安全审查覆盖至“境外投资及相关资产、权益转让处分”，是防止战略资源非正常外流的重要举措。

2. 以处罚升级倒逼企业主动合规

新规出台前，监管对跨境违规投资长期以警示、约谈、责令改正为主，违规成本极低，而且违规后果主要由企业承担，决策者个人几乎没有风险。这种“温和执法”自然难以震慑“先投资后补手续”的惯性做法。

对此，新规明确规定，投资者未按规定履行境外投资核准备案手续的，由核准备案机关责令改正，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”处以2万元以上10万元以下罚款，将责任穿透至具体经办人；对于屡教不改者，新规设置了1至3年内禁止开展新的对外投资活动的资格限制，从时间维度切断其“以时间换空间”的腾挪可能。

对外投资处罚的升级，意味着亿元级项目可能面临千万级罚款，彻底改变了“违规是低成本选项”的博弈格局。加上资格禁入和个人追责的组合拳，新规促使投资者将ODI合规从“事后补救”升级为“事前申报”的必备环节。

3. 构建投资壁垒调查及反制制度

自2019年起，某短视频社交平台相继因收购Musical.ly被CFIUS追溯审查，被美国国会强制要求与ZJTD剥离……某短视频社交平台在美国遭遇的困境并非孤例，这折射出一个现实：美国审查逻辑已从关注“实际控制权”扩展到“潜在影响力”，算法推荐机制、用户数据量均被纳入“国家安全”范畴。这意味着，任何涉及中国核心技术和数据的出海项目，都可能成为境外审查的靶子。过去，当企业遭遇此类不公正待遇时，往往只能“单打独斗”或寄望于个案外交交涉。

新规首次明确规定，当投资者遭遇投资壁垒或经营障碍时，商务主管部门可依法开展调查，有关组织和个人应予配合。这使反制从“临时应对”升级为“制度保障”。新规还衔接《反外国制裁法》，建立分层分类反制体系：针对国家/国际组织，可调整国别政策、限制进出口；针对具体组织或个人，可列入反制清单，采取贸易、投资、入境等方面的禁止或限制措施。

这一制度设计的核心价值在于：将中国海外权益保护正式纳入法治化轨道。它释放了明确信号——中国企业不再只能被动接受他国审查，而是拥有了对等回应的制度工具。对投资者而言，遭遇海外不公正待遇时，合规路径不仅是东道国法律救济，还可启动国内反制程序，实现“事前评估—事中应对—事后救济”的全链条保护。这是国家为出海企业提供的制度性后盾。

在新规即将施行的背景下，出海企业须将对外投资合规从“手续问题”升级为关乎存续的“底线问题”，从存量和增量两个维度同步推进。

首先，建议出海企业立即对存量项目全面自查，系统梳理境外子公司、SPV架构及跨境担保等安排，重点排查个人代持未备案、未经许可的技术或数据出境、人员违规派驻以及资产退出环节是否履行安全审查义务，发现问题应主动整改。

其次，新项目合规评估须前置到商业决策阶段，同步完成ODI核准备案、安全审查（尤其AI、半导体等敏感行业）、技术出口与数据出境评估，并遵守目的地国法律要求，确保法务团队从立项之初即深度参与。

技术与数据跨境是高风险领域，出海企业应逐项梳理拟输出的技术文件、源代码等，对照《中国禁止出口限制出口技术目录》判断管制属性，严格排查人员派驻中是否携带未获许可的技术资料。限制出口技术须经商务部门许可，禁止出口技术不得以任何形式转移。

投后阶段同样重要，出海企业的境外子公司需健全内控与安全制度，遭遇境外司法调查时不得擅自提供境内材料。新规大幅提升违规成本，出海企业应主动对接使领馆获取风险预警，遭遇不公时及时启动投资壁垒调查程序，将合规嵌入投资全生命周期，方能在复杂国际环境中行稳致远。