任家闻：重构矿业规则——《矿产资源法实施条例》的亮点与突破

2026年5月15日，国务院总理李强签署第839号国务院令，公布《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（以下简称《矿产资源法实施条例》），自2026年6月15日起施行。《矿产资源法实施条例》共八章79条，围绕2024年11月8日发布的新《矿产资源法》确立的相关制度展开，是对新《矿产资源法》原则性规定的细化。《矿产资源法实施条例》的审议通过标志着以新《矿产资源法》为纲、以《矿产资源法实施条例》为支撑的全新矿产资源法律法规体系基本构建完成，其中战略性矿产资源特殊保护制度、矿业权物权登记制度、矿区生态修复制度以及矿产资源储备和应急制度等，均属全新的制度安排，是对我国自1986年以来的矿产资源法律体系的首次根本性重塑。

战略性矿产资源是国家经济安全、国防安全和产业链安全的核心支撑。《矿产资源法实施条例》从目录管理、保护性开采、直接授予、续期优待、用地保障、产地储备到从重处罚，构建起覆盖“勘探—开采—储备—执法”全链条的战略性矿产资源特殊保护制度体系。

《矿产资源法实施条例》第五条将战略性矿产资源目录和调整纳入国务院审批层级，将认定标准法定化，科学设定战略性矿产资源四大评定因素，包括：对国民经济和社会发展、国家安全的重要程度；国内资源禀赋情况、紧缺程度以及对外依存度；相关产业链供应链的韧性和安全水平；其他需要考虑的因素。该条同时明确对国务院确定的特定战略性矿产资源，实行规划管控、总量调控、限定开采主体等保护性开采措施，确保战略资源有序开发、不过度消耗。

在出让权限方面，《矿产资源法实施条例》第九条明确战略性矿产资源由国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门组织矿业权出让。在出让方式方面，《矿产资源法实施条例》第八条确立了两项特别规定，一是对紧缺程度高、资源储量规模中型以上的战略性矿产资源，或者对勘查开采技术、生态环境保护有特殊要求的勘查区块，优先通过招标方式出让探矿权；二是为保障国家矿产资源安全，急需开采战略性矿产资源的，经国务院同意，可以由省级以上人民政府自然资源主管部门直接授予采矿权。

在探矿权续期方面的优待，《矿产资源法实施条例》第十五条规定对石油、天然气以及国务院自然资源主管部门确定的其他战略性矿产资源，经国务院自然资源主管部门同意，可以根据实际情况增加续期次数。在战略性矿产资源保护方面，建立严格保护制度。《矿产资源法实施条例》第二十七条明确建设项目确需压覆战略性矿产资源的，应当经国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。在违法处罚方面，《矿产资源法实施条例》第六十九条明确《矿产资源法》第六十三条、第六十四条、第六十六条、第六十七条、第六十八条规定的违法行为所涉矿产资源属于战略性矿产资源的，应当从重处罚。在用地保障方面，《矿产资源法实施条例》第三十七条明确露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，矿业权人报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。打通“有矿无地”堵点，为战略性矿产资源开发提供用地保障。此外，《矿产资源法实施条例》还对战略性矿产资源实行区别化管控，自然保护地范围内可以依法开展符合管控要求的基础性地质调查、战略性矿产资源远景调查和规定范围内的战略性矿产资源勘查、开采等活动。

《矿产资源法实施条例》第五章全面细化了矿产资源储备和应急规定。首先明确战略性矿产资源储备遵循“政府主导、社会共建、多元互补、高效协同”原则，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系，科学合理确定储备结构、规模和布局并动态调整。其次在产地储备方面，明确应当遵循科学评估、合理布局、分级管理、动态调整的原则，结合国家矿产资源开发利用和安全保障等相关规划，统筹资源禀赋、开发利用技术条件、国内外供需状况、生态区位等因素，合理确定储备规模、布局等，并对储备地开展必要的补充勘查，提升应急开采能力，与产品储备、产能储备有机衔接，形成梯次供应能力。最后是明确应当建立健全矿产资源供应安全预测预警工作体系，加强矿产资源供应安全相关数据信息共享和应用，对矿产品供求变化、价格波动以及安全风险状况等开展综合监测、分析、评估，及时进行预测预警。

《矿产资源法实施条例》出台前，矿业权出让方式在我国经历了四个阶段的演变：第一阶段是1998年前，以行政审批为主——申请登记取得，缺乏竞争机制；第二阶段是1998年至2003年，行政审批+招标、拍卖方式，矿业权出让开始市场化；第三阶段是2003年至2006年，“招拍挂”作为矿业权市场化出让的基本制度正式确立；第四阶段是2006年至2026年，竞争性出让主导阶段，2023年后强化竞争性出让。2025年3月发布的《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》也同样强调竞争性出让。《矿产资源法实施条例》结合各单位、个人的建议，对于矿业权出让方式进行调整，确立了以“竞争性出让为原则、协议出让为例外、直接授予为特例”的出让方式体系，构建起分层分类、弹性灵活的矿业权出让制度，既坚持市场化方向，又尊重地质规律和战略需求，实现了理性的回归。

《矿产资源法实施条例》第八条第一款规定，矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让；对紧缺程度高、资源储量规模中型以上的战略性矿产资源，或者对勘查开采技术、生态环境保护有特殊要求的勘查区块，优先通过招标方式出让探矿权。这里明确“优先”招标，从“唯竞价论”回归“综合评估制”，招标可综合考量投标人的技术能力、资金实力、勘查方案，而非简单“价高者得”。

《矿产资源法实施条例》第八条第二款规定了可以协议出让的四种情形：（一）依照法律、行政法规或者国务院规定，相关矿产资源需由特定主体勘查、开采；（二）为保障矿山安全生产或者矿业权合理设置等，需要在登记的开采区域深部、上部继续开采矿产资源或者在其周边进一步开采零星分散矿产资源；（三）同一矿业权人在其登记的相邻勘查、开采区域之间无法单独设置矿业权的夹缝区域勘查、开采矿产资源；（四）法律、行政法规或者国务院规定的其他情形。对比《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号），《矿产资源法实施条例》拓宽了可以协议出让的范围，取消了“需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）”的前置条件，对于夹缝区域勘查、开采矿产资源，增加了“无法单独设置矿业权”的条件。对比《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》，《矿产资源法实施条例》保留了“其他情形”的兜底条款，但要求新增协议出让情形必须通过法律、行政法规或国务院规定来实现。兜底条款从“部门说了算”升级为“法律、行政法规说了算”，既为未来保留了必要的制度弹性，又通过提高决策层级确保了协议出让作为“例外情形”的严肃性和规范性。

对比《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》，《矿产资源法实施条例》新增“直接授予”采矿权通道，为保障国家矿产资源安全，急需开采战略性矿产资源的，经国务院同意，可以由省级以上人民政府自然资源主管部门直接授予采矿权。“直接授予”通道的创设，使国家在特殊时期能够快速释放战略性矿产产能，是“加大战略性矿产资源勘查开发保障力度”的重要举措。

我国矿产资源区块来源渠道主要依赖于国家，社会力量参与找矿的积极性不高，原因是缺乏有效的激励机制，单位和个人提供找矿线索的回报不明确。新《矿产资源法》第十八条第二款明确国家鼓励单位和个人提供可供出让的探矿权区块来源。《矿产资源法实施条例》第十一条确立了区块来源贡献激励制度，鼓励单位和个人找矿，若能提供可设立探矿权的区块来源，按照国家有关规定给予适当奖励或者补偿。奖励或补偿的对象并无特别的限制，不限于地勘单位、矿业企业，任何社会主体均可参与。对符合出让条件的，有关人民政府自然资源主管部门应当及时安排出让。若提供可设立探矿权的区块来源的单位或个人参与该区块探矿权竞争性出让的，同等条件下优先取得探矿权。将民间地质资料、找矿线索纳入国家找矿突破战略行动，变“国家找矿”为“全社会找矿”，有效盘活沉睡的地质资料。此外，新《矿产资源法》第二十三条第三款、第三十六条以及《矿产资源法实施条例》第三十八条，通过确认矿业权人优先取得登记矿区内新发现矿产资源的权利、油气探采合一制度，激励企业在勘查中“一孔多探”综合找矿、油气勘查“边探边采”。

我国矿产资源具有“三多三少”的显著特点：贫矿多、富矿少；难选冶矿多、易选矿少；共伴生矿多、单一矿少。企业考虑到开发成本高、经济效益差，即便取得矿业权证，也不愿开采或无力开采，使得矿产资源成为了不能盘活的“呆矿”。为了将“呆矿”变“活矿”，提高国内资源自给率，《矿产资源法实施条例》第十四条第二款在《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）确立的“可结合矿产资源综合利用情况减缴矿业权出让收益”原则、《资源税法》免征或者减征共伴生矿、低品位矿、尾矿资源税的基础上，明确出让收益减免的四种情形：（1）勘查、开采低品位、难选冶矿产资源；（2）对矿产资源实行综合开发利用成效显著；（3）依法组织实施矿产资源应急性开采；（4）国务院规定的其他情形。出让收益减免的本质是将国家收益与企业的实际开发行为挂钩——若不开采、不利用，国家也无法实现资源价值。通过减免释放经济可行性，让“呆矿”进入开发环节，实现国家、企业、社会的三方共赢。

需要注意的是，本条的关键词是“可以”而非“应当”——是否减免、减免幅度如何，尚有待后续配套文件明确。

2025年7月1日施行的新《矿产资源法》通过立法调整，进一步推进了矿业权的物权化改造，立法确认“权证分离”，明确矿业权证书作为物权证书，与勘查许可证、采矿许可证作为行政许可证书的不同法律属性，为矿业权人的物权提供了更有力的保护。《矿产资源法实施条例》在新《矿产资源法》的基础上，进一步细化“权证分离”，保护矿业权人的合法权益。

《矿产资源法实施条例》第二十二条规定，“矿业权设立、变更、转让、抵押和消灭的，应当依法办理登记。”与新《矿产资源法》第二十二条衔接，推动矿业权登记工作从审批登记向物权登记转型。《矿产资源法实施条例》第三十条规定，“矿业权人可以在办理矿业权登记时一并申请办理勘查许可证、采矿许可证。”在“先登记后许可”的原则基础上进一步优化办事流程，提升“权证分离”制度下的政务服务效率，有效降低各类主体制度性交易成本。

《矿产资源法实施条例》第十二条第二款从“准入公平”角度保障各类主体的平等竞争权利，明确国务院自然资源主管部门、县级以上地方人民政府及其自然资源主管部门应当创造和维护公平、有序的市场竞争环境，保障各类主体依法平等参与矿业权竞争性出让。第十三条第二款明确矿业权出让合同解除补偿机制，因矿业权出让部门核查有误等导致矿业权不符合国土空间规划管控要求，无法进行勘查或者开采的，受让人有权解除合同。合同解除后，矿业权出让部门应当返还矿业权出让收益；造成受让人财产损失的，应当依法赔偿。第十五条第三款保障矿业权人的合法权益，明确矿业权期限届满前，因保障国家矿产资源安全等公共利益需要，原矿业权出让部门依法收回矿业权的，应当依法给予公平、合理的补偿。第二十七条第二款明确建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权人正常勘查、开采活动造成直接影响的，建设单位应当在压覆前与矿业权人协商，并依法给予矿业权人公平、合理的补偿。

新《矿产资源法》首次对矿业用地作出专门规定，这是该法自1986年颁布以来最重大的制度创新之一。该法第三十四条分四款实现了矿业权用地五大制度创新：第一，将矿业用地需求纳入国土空间规划编制考量，改变了过去用地需求“被忽略”的局面；第二，明确勘查、开采矿产资源应当节约集约使用土地，不因获得保障而浪费土地资源；第三，确立多元供地模式与战略性矿产开采用地征收特别规定，县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收；第四，临时用地制度扩展，勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；第五，明确用地期限最长不超过矿业权期限。

《矿产资源法实施条例》第三十五条、第三十六条、第三十七条在新《矿产资源法》第三十四条用地规定的基础上，进一步细化、完善用地管理。第三十五条明确区分矿业用地的两种类型：矿产资源勘查用地和矿产资源开采用地，并进一步界定矿产资源勘查用地和矿产资源开采用地各自的范围，避免“打擦边球”式的违法用地。第三十六条进一步细化了多元供地，矿业权人可以依法通过划拨、出让、租赁、作价出资等方式使用国有土地，也可以依法通过出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权；同时明确可以通过协议出让方式用国有土地和集体经营性建设用地，矿山选址受矿产资源分布的地理约束，无法像一般工业项目自由选择区位，协议出让更符合矿业开发的客观规律，同时允许矿业权人与土地所有者直接协商，避免竞地价，缩短用地审批周期，可使得项目尽快落地。第三十七条针对临时用地细化规则，明确临时使用土地应当分区、分期审批，原则上每期不超过五年。若涉及使用林地草地的，有关自然资源主管部门应当征求同级林业草原主管部门意见。