卢清华等：缺补之困•存量PPP项目中使用者付费子项终止后的合规困局与调整——基础设施和绿色发展法务前沿系列14

某地片区开发PPP项目，采用“可行性缺口补助”回报机制，在2023年2月前已完成采购入库，项目内市政道路、管网、河涌治理、绿化等纯公益性子项已建成运营，但规划中的停车场、充电桩、商业配套等使用者付费子项尚未开工。2023年以来，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”）及相关配套规定相继出台，经营性子项目戛然而止。

已建成资产怎么办？政府支付义务如何延续？项目整体合规性是否动摇？以上问题并非个案。在PPP狂飙突进的那些年里，大量可行性缺口补助项目中的“使用者付费”部分本就先天不足，115号文的颁布提前戳破了这层窗户纸。

本文将以该项目为引，回溯缺补类项目的政策逻辑、现实生成机制，剖析115号文冲击下的合规定性问题，提出分类处理建议。

要理解今天的困局，必须回到政策起点。

PPP模式引入之初，大量纯公益性项目以“政府付费”方式上马。社会资本投入建设，政府逐年以“可用性服务费+运维绩效服务费”名义返还，本质是财政分期付款。这类项目不产生任何经营性收入，政府支出责任刚性固化，很快引发对“隐性债务”的警惕。2017年，财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，现已失效）启动清库行动，明确“仅涉及工程建设，无运营内容”的项目应予以清退，纯政府付费项目空间急剧收窄。该文件确立了“有运营才有PPP”的监管底线，其确立的原则深刻影响了此后数年的PPP政策走向。

纯政府付费的路变窄后，政策导向转向“运营”。2019年，财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，现已失效）进一步要求，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；污水、垃圾处理等有明确收费机制的项目，则明确要求“原则上仅采取使用者付费”，并规定“对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。”

对于园区开发、城镇综合开发等片区类项目，情况变得微妙。这类项目的核心产出——道路、管网、绿化等天然是纯公共品，没有直接收费基础。为满足入库条件，项目实施方案中开始“植入”使用者付费模块：停车场、充电桩、广告牌、标准化厂房出租，甚至土地出让分成……这些被“装进”方案的经营性子项，在设计阶段往往只有一个估算的金额和“未来招商运营”的轮廓。

可行性缺口补助机制的制度设计，建立在一个双重假设之上：其一，使用者付费部分收入测算相对可靠；其二，社会资本有能力承担该部分的运营风险。但许多缺补项目的现实是其经营性子项并非既有、成熟可落地项目，而是需要从零开始、在项目漫长建设期内逐步培育和招商的新业务。政策要求“有运营”，市场只能“造运营”。当“造”的过程撞上宏观经济波动和地方产业招商的现实难度，底层逻辑便开始松动。

前期咨询机构负责编制“两评一案”时，使用者付费子项的测算普遍面临一个现实悖论。

实践中，经营性子项目的生成大体分为两类：

第一类，条件成熟型。项目所在地已有明确的停车需求数据、充电桩建设规划，或具备出租条件的存量厂房，测算有据可依，收入前景相对可靠。这类优质项目相对比较稀缺。

第二类，远景规划型。这是更普遍的情形。在项目识别和准备阶段，为满足“有使用者付费”的入库门槛，实施方案中依据片区控制性详细规划，将规划用地上的停车场、商业设施、加油站等“未来可能”的经营性项目装入，匡算一个收益金额，反向扣减政府缺口补助额度。至于这些子项何时具备开工条件、由谁投资、市场需求能否支撑、是否需要二次招商，往往留待建设期内“逐步落地”。

某中部省份的经开区PPP项目，入库时规划了包含人才公寓出租、广告位经营、园区供热等一揽子使用者付费内容，合计测算运营期总收入约3.2亿元。进入执行阶段后，人才公寓因企业自建宿舍而需求骤减，供热因入园企业未达产而用汽量不足设计的20%，广告位因园区人流稀疏无人问津。社会资本方在原定使用者付费子项上的实际投入远低于预期，部分子项甚至从未启动实质性建设。此类案例并非孤例，“算不过账”成为片区开发类PPP项目执行阶段的普遍痛点。

如果实施方案编制阶段的测算数据严重脱离实际，而政府方在采购时将该数据作为项目条件提供，或者在征拆供地迟延等配合工作迟滞导致后期条件恶化，则存在认定为政府方违约的可能；如果社会资本方投标时过于乐观，甚至在报价环节为了中标而刻意压低使用者付费收入风险，则可能认定为投标人应自行承担的商业风险。多数情况下，二者兼有，边界模糊。

使用者付费子项的建设停滞，似乎在115号文出台后获得了明确的政策定性，这定性的精确边界需要从两份核心文件的不同维度分别加以审视：115号文解决的是“能不能进”的问题，其关键词是“采购”；《国务院办公厅转发财政部〈关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见〉的通知》（国办函〔2025〕84号）解决的是“能不能留”的问题，其关键词是“开工”。二者逻辑不同，效果叠加。

115号文的核心禁令之一，是“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行”，这一规定为新老机制划定了清晰的时间界限。

此处的关键词是“政府和社会资本合作项目”，而非具体“子项”。对于本文所讨论的案例，项目整体于2023年2月前已完成社会资本采购并纳入全国PPP综合信息平台项目管理库，PPP项目层面的“招标采购”法律事实已经成就，其中所含的使用者付费子项已作为项目整体合作范围中的组成部分，完成采购程序。

因此，本案例中的经营性子项虽未开工，但其并不存在“未完成招标采购”的合规瑕疵。项目在“采购”维度上，守住了存量合规身份的第一道门槛。可见，使用者付费子项的停止建设并非因为其落入115号文的采购禁令，而是由于另一份文件84号文的颁布。

《国务院办公厅转发财政部〈关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见〉的通知》（国办函〔2025〕84号）的出台，将政策审查的焦点从“采购”推进到了“开工”。该通知明确规定：“2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。”

这一规定对未开工经营性子项设置了第二道影响更为深远的合规关口，实践中经常面临的困惑是：84号文所称“未开工项目”是指PPP项目整体，还是包含整体打包项目中尚未开工的具体子项？目前尚未有权威政策进行释明。笔者团队研究后的观点如下:

1. “未开工项目”应穿透至子项层面

笔者团队认为84号文的“未开工项目”应理解为包含“具体子项”的未开工，理由有三：

第一，政策目标的内在要求。此轮存量项目清理的主要目标之一在于根治部分项目无实质运营、长期挂名PPP空转甚至变相融资的顽疾。以文首项目为例，若仅因纯公益性的道路、管网已开工便认定包含大量待建经营性子项在内的“项目整体已开工”，则84号文的清理标准将被轻易架空。任何一个片区类项目，总有一部分公益性子项最早动工——场平、道路、管网往往是开工的首选。若以此即认定项目整体过关，该条文对片区开发类存量项目将几乎丧失约束力，这显然与清理整顿的政策导向相悖。

第二，子项法律地位的相对独立性。大型片区开发PPP合同中，各子项的投资、用地、建设和运营往往分期、分批安排，具有法律和事实上的“可分性”。实践中，子项单独办理立项、用地规划、施工许可、单独竣工验收、独立运营核算的情形并不鲜见。合同本身即预设了子项可分批推进的逻辑。因此，对子项的开工状态进行单独评价，符合合同的“可分性”原理和项目管理实务惯例，而非对项目整体的人为割裂。

第三，实质重于形式的监管导向。无论是防范隐性债务，还是规范PPP运营，当前的司法与监管政策均强调穿透式审查，拒绝承认以“形式开工”掩盖“实质停滞”的合规假象。审查的目光应穿透到构成项目实质运营内容的使用者付费子项之上，而非停留在项目整体层面的某一个开工仪式或某一笔首期投资。

2. “开工”的认定标准：复合标准说

在明确了应对子项单独评价后，何为“已开工”便成为关键的技术判断。我国建设工程管理体系中，“开工”在不同环节有不同表征，各有其规范意义，但单一标准均不足以回应84号文的政策目的：

施工许可证：依据《建筑法》第七条，建筑工程开工前须取得施工许可证。这是法定的开工前置条件，也是开工认定最严格的行政合规标准。但实践中，取得施工许可证与实际进场施工之间可能存在时间差，仅凭许可证不足以证明项目已实质启动。

开工令：在工程实践和《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201，住房城乡建设部、工商总局联合制定）等合同范本惯例下，监理人签发的开工令载明开工日期，是合同意义上的开工标志。该示范文本为推荐性使用，不具有强制效力，但在PPP项目中已被广泛参照。开工令虽具有合同约束力，但实践中也存在签发后迟迟未实质施工的情形。

实际进场施工：以施工单位主要人员、机械进场并开始实质性施工作业为准。这是最接近“实质开工”的判断标准，但若单独适用，可能绕开施工许可的行政监管要求。

综合考虑84号文“防止以PPP模式新增隐性债务和扩张政府支出责任”的政策目的，笔者团队认为，应以“已取得施工许可证并实际进场开始实质性施工作业”作为认定子项“已开工”的复合标准。仅有规划许可、设计方案或立项文件，不足以认定使用者付费子项已有效启动。

3. 本案的适用结论

据此，笔者团队认为对于在2024年12月31日前并未满足“施工许可证+实际进场施工作业”复合开工标准的使用者付费子项，应按照84号文规定要求不再纳入案例PPP项目中实施。

如果上述类型子项不再纳入存量PPP项目中建设，则社会资本方与政府实施机构必须面对的现实是如何定责及后续如何调整。

使用者付费子项不再执行，依原因不同而风险分配有别：

情形一：115号文/84号文直接禁令

经营性子项本欲建设，但因其开工时间晚于2024年12月31日，被政策直接叫停。这属于合同订立时不可预见的政策法律变更，依照《中华人民共和国民法典》第五百三十三条关于情势变更的规定，构成“不属于商业风险的重大变化”，双方互不承担违约责任，此时应启动合同变更程序，社会资本方不因使用者付费收入落空而承担不利后果。

情形二：商业上“算不过账”

如果即便没有新机制政策规定影响，经营性子项也因客观商业条件不具备而无法落地。这需要进一步区分：

若系政府方提供的前期资料、承诺条件或配合工作发生重大变化导致不可行，社会资本方可考虑主张政府方违约；

若系社会资本方自身融资能力有限、单方经营状况恶化等导致，则属于商业风险，社会资本方可能需自行承担投资风险，不能以“使用者付费未实现”为由要求政府追加补助以弥补其投资回报缺口。

笔者团队的工作经验表明，实务中两种原因经常互相叠加导致责任归咎呈现互为因果的长链条状态，因此最终准确判断需在系统梳理分析项目文件后才能有效做出。

回到最初的问题：使用者付费子项终止后，剩余部分还合规吗？

回答这个问题应充分考虑“法不溯及既往”“保护交易稳定性”等原则，不因新机制而整体否定其法律效力，调整不是重新认定合规性，而是对存量合同因法律变更而进行的合法变更调整。

笔者团队认为，调整后安排是否合规的检验标准有两条：

底线一：不形成政府隐性债务。对已建成公益性资产，政府只能按“实质性产出绩效”支付运维服务费，不得将已沉淀的建设成本转化为刚性还本付息安排。绩效指标须具体可量化（道路完好率、绿化存活率、管网畅通率等），考核结果须与支付金额的实质性挂钩。

底线二：不突破原财政支出上限。聘请第三方机构，剔除已取消的使用者付费项目投资及收入预期，仅以剩余公益性资产的政府支付义务为测算对象，进行财务平衡测算。确认调整后的各年度政府支出责任，不超过项目入库时已论证的各年度支出上限，且不违反“年度PPP项目支出责任不超过一般公共预算支出10%”的原约定约束。该约束源自《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）确立的“10%红线”规则。该文件虽已于2023年12月被财政部废止，但存量项目入库时据此论证并锁定的各年度支出上限，作为合同性、台账性约束在项目存续期内仍然有效。测算结论作为调整方案的财务依据，报同级财政部门确认。

同时满足以上两条，则调整后的存量项目即为合规存续项目。

考虑以“已取得施工许可证并实际进场开始实质性施工作业”为标准认定。已满足开工条件的，可继续按原PPP合同执行使用者付费子项的建设运营。同时应梳理项目整体产出，确保后续运营绩效与支付挂钩的实质关联。

1. 清理合作范围。将未开工经营性子项从PPP项目合作范围中正式剔除，书面确认保留的公益性资产清单及运维标准。

2. 重设回报机制。对保留部分按“实质绩效付费”原则调整政府支付安排。支付金额须与运维绩效产出实质挂钩，不得固化可用性付费或建设成本分期偿还。

3. 财务平衡测算。委托第三方机构，按剥离经营性子项后的剩余政府支付义务进行测算，确认不突破原财政支出上限。测算结果报同级财政部门确认，作为调整方案的财务依据。

4. 责任清理与结算。区分政策禁令与商业不可行的责任比例，如属政策禁令，双方互不追责；如属于政府方责任，则依法承担相应责任，不因此损害社会资本方利益。如属商业风险，政府方不追加补偿。

5. 合同变更与信息更新。经政府审批后签订补充协议。

可行性缺口补助，本意是财政与市场的桥梁，但实际项目落地过程中桥的另一端常常悬空。新机制按下了整顿的确定键，把悬空的部分暴露出来。对于存量项目而言，要做的是将已建成的公益性资产，置于一个新的、不触碰隐性债务底线、不突破财政支出上限的合同框架内继续履约。这既是对历史路径的务实处理，也是新机制下PPP行稳致远的起点。