杨金柱等：国家出资企业境外经营监管法律制度研究（上）

国家出资企业是我国公有制经济的核心载体，承载落实国家产业战略、保障产业链安全、实现全民资产保值增值的使命。自“走出去”战略实施特别是2013年共建“一带一路”倡议落地后，央企与地方国企纷纷加快全球化布局，境外投资从早期工程承包、商品贸易拓展至绿地建厂、跨境并购、海外矿产勘探、离岸投资基金、境外不动产、跨境金融担保等多元业态，投资区域延伸至全球各大经济体。

国资委2024年度统计数据显示，仅中央企业境外存量资产规模就突破8万亿元，数千家境外子公司、项目公司、离岸特殊目的实体遍布全球，地方省属国企境外资产合计体量同样保持连年上涨态势。国有资本大规模出海，一方面依托海外优质矿产资源、低廉劳动力资源、区域市场空间反哺国内实体经济发展，助力我国突破部分关键资源海外供给瓶颈；另一方面，各国法律体系、财税制度、劳工保护规则、数据合规立法、反垄断监管尺度差异巨大，叠加部分国家地缘冲突、外汇管制、外资准入政策频繁调整等外部不确定因素，国家出资企业境外经营的法律风险、财务风险、合规风险持续攀升。从近年各地国资专项审计结果、证监会与监管部门通报案例来看，多家国企境外并购项目因前期尽职调查缺失出现数十亿元资产减值，部分境外区域子公司管理层借助多层开曼、BVI离岸架构，通过不合理关联采购、特许权使用费列支、违规资金拆借等方式转移企业利润，还有部分项目因违反东道国反垄断、数据保护、反商业贿赂法律被处以高额行政罚款，上述频发的风险事件直观印证，我国现行境外经营监管法律制度与国有资本全球化高速发展的现实需求存在明显脱节。[1]

从国家顶层政策与立法演进脉络来看，监管层早已关注国企境外投资乱象并持续出台规范文件。2017年国务院办公厅印发国办发〔2017〕74号文件，以政策形式划定境外投资鼓励类、限制类、禁止类项目清单，从宏观层面遏制国企盲目非理性跨境投资热潮；2022年国资委正式施行《中央企业合规管理办法》，首次以部门规章形式强制要求全部央企建立全维度合规体系，境外涉外业务必须单独设立专项合规管理制度，标志着国资监管从事后风险补救转向事前合规前置管控；2026年6月1日国务院837号令正式公布实施，作为对外投资领域基础性行政法规，统筹整合原发改委《企业境外投资管理办法》、商务部《境外投资管理办法》分散监管规则，统一全国对外投资备案、核准、安全审查、信息报送、行政处罚全链条标准，成为规范国家出资企业境外经营的关键性高位阶立法文件。一系列政策与法规接连落地，充分体现立法与监管机构补齐境外国资监管法治短板的改革导向。[2]

聚焦国内现有学术研究成果，当前法学界、国资实务界围绕国家出资企业境外监管的研究成果逐年增多，但整体研究存在显著碎片化短板。第一类研究偏向纯法条文本分析，大多单独围绕《企业国有资产法》某几项条文、单一国资委监管规章开展规范解读，缺少跨部门法规、新旧立法（含837号令新规）的体系化衔接研究；第二类实务类文章局限于单一境外投资项目的法律风控要点，聚焦并购尽调、合同风控等微观操作，未能上升至顶层监管制度构建层面；第三类比较法研究多孤立介绍淡马锡、挪威主权基金制度内容，缺少结合我国公有制国资体制、837号令新规落地的本土化适配论证。综合来看，现有研究普遍未能立足法理基础、全链条立法架构、多主体协同监管、新规落地适配四个维度开展整体性系统性研究，尤其在837号令全新行政法规出台后，结合新规优化境外国资监管体系的研究成果尚处于空白阶段。[3]

基于上述学术研究缺口与境外经营监管现实痛点，本文综合运用规范分析法、实证案例分析法、比较法学研究法，系统梳理我国现行监管法律规范整体架构，重点嵌入837号令立法内容分析制度变革，结合司法与审计披露的国资亏损案例深挖制度运行弊病，借鉴域外成熟监管制度的可取经验，立足我国国资管理实际形成针对性完善建议，填补当前理论研究空白。

厘清法理本源、搭建逻辑自洽的理论框架，是定位制度漏洞、提出优化方案的前提。本部分先界定国家出资企业的法定内涵及跨境监管边界，再从国有资产公共属性、跨境委托代理异化、跨境产权保护三重维度阐释监管正当性，进而构建出资人监管、公共行政监管、企业内部合规监管三位一体框架，并结合837号令阐明新规对理论体系的细化。

依据2008年《中华人民共和国企业国有资产法》第三条、第四条法定条文规定，我国境内全部国有资产所有权归全民所有，国务院代表全国人民统一行使国有资产所有权；[4]该法第五条进一步划定国家出资企业四类法定形态，分别为国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司。四类主体区分标准以国家出资占股比例作为核心依据，只要法人主体注册资本中包含各级财政资金、国有独资平台出资形成的权益，无论国有资本持股比例100%绝对控股还是小比例参股，均被纳入国家出资企业法定范畴，自然落入我国国有资产全口径监管范围。[5]

相较于境内经营监管，国家出资企业开展境外投资与经营时，主体法律界定具有特殊监管意义。其一，跨境经营跨越多个主权法域，各国立法对国有企业身份认定与监管管辖规则差异悬殊，我国法定的国家出资企业身份直接决定国内主管机关的监管权限边界与企业报送、备案义务范围；其二，企业以新设、并购、增资、实物出资等方式在境外形成的股权、不动产、知识产权、债权等财产权益，法律属性上仍属全民所有的国有资产，坐落境外不改变权属性质，国内出资人监管权限必须合法延伸至境外资产。837号令第二条对“对外投资”作宽泛定义，将境内主体通过新设、并购、增资、债权投资、跨境担保、间接控股SPV等方式取得境外企业股权、资产、实际控制权的全部商事行为纳入监管，把经由离岸多层架构、海外基金间接出海的隐蔽投资模式悉数纳入法定范畴，补齐了离岸架构游离于监管边缘的漏洞。由此引出核心命题：在尊重东道国司法主权的前提下，如何依托国内制度设计将出资人监督与行政监管权责延伸至境外经营主体，守住境外国资安全与保值增值底线。

1. 国有资产公共属性构成国家实施监管的正当性本源

国有资产来源于全民税收归集形成的财政出资，财产权益归属全体人民，区别于民营企业完全私有化资本属性，国家出资企业所有投融资、资产处置、利润分配行为天然附带公共利益属性。企业境外大额投资决策不仅关乎单个集团市场化盈利目标能否实现，更紧密关联我国关键战略资源保障、产业链供应链安全、国家对外经济布局等公共利益事项。正是基于全民所有的公共属性，国家有权通过人大立法、行政法规授权行政机关设立专门监管机制，约束企业管理层非理性大额海外投资、违规低价处置境外国有资产、利益输送掏空境外国资等损害全民财产权益的行为，这也是行政主管部门依法开展境外经营事中、事后监管最核心的法理支撑。837号令第三条开宗明义确立统筹发展与安全、贯彻总体国家安全观的立法宗旨，从行政法规立法目的层面印证国资境外监管兼顾全民财产安全与国家经济安全的法理逻辑，把国家安全审查嵌入境外投资全流程上升为法定监管义务，进一步夯实了公共属性导向下的监管正当性基础。[6]

2. 跨境多层委托代理关系异化放大催生刚性监管现实刚需

在境内经营场景下，国有资产形成“全民—各级国资监管机构—集团母公司管理层—境内子公司经营者”四层委托代理链条，本就存在信息不对称、道德风险、激励不相容等治理难题。经营延伸至境外后，受地理阻隔、语言文化壁垒、法律制度差异与离岸保密制度叠加影响，链条进一步拉长为“境内集团总部—境外区域控股平台—多层离岸SPV—境外项目实体”，境外管理层掌握项目全维度经营信息，国内出资人与监管机构处于信息弱势，逆向选择与内部人控制风险成倍放大。部分境外高管利用跨境信息差与离岸账户保密规则转移经营收益，正是委托代理失衡的典型国资损失后果，法治化监管由此成为必然选择。

3. 跨境国有产权跨国保护需要配套监管制度作为落地保障

从现代产权法学理论看，国有产权落地境外后，同时受我国国有资产管控立法与东道国民商事、外商投资、外汇管制法律双重约束。《企业国有资产法》确立的产权保护、重大资产处置审批、关联交易管控规则无法在境外法域自动生效，若缺少国内配套监管制度约束母公司管控行为，极易出现境外股权代持无序设立、重大资产未经审批随意转让、国有股权悬空失管等产权失控问题。完善监管立法，督促企业在东道国法律框架内搭建合规股权架构、规范产权变动审批流程，是跨境国有产权获得有效保护的制度支撑。

依托前述三重法理逻辑，结合现行监管主体权责划分，可将境外经营监管体系划分为出资人监管、公共行政监管、企业内部合规监管三个相互衔接、缺一不可的维度，三者在实施主体、监管目标、制度形式上各有分工；837号令作为统一对外投资公共监管规则的行政法规，从顶层理顺公共监管逻辑，进一步完善三位一体框架的衔接细节。

第一，出资人监管维度。实施主体为各级国有资产监督管理委员会，立足国家作为出资人的财产所有权，以国有资产保值增值为核心目标，具体体现为境外投资分级备案或核准、境外国资全口径产权登记、年度绩效考核、大额资产处置与关联交易审批、外派高管履职考核等制度。出资人监管是从所有者财产权延伸出的本源监管，构成境外监管体系的基础。

第二，公共行政监管维度。实施主体包括国家发改委、商务部、国家外汇管理局、财政部等，立足维护国家宏观经济安全、跨境外汇秩序、产业安全等公共利益，对企业境外经营实施外部规制。此前规则分散于各部委规章、备案标准与审查尺度不一；837号令统一公共监管顶层规则，整合备案、核准、安全审查、信息报送标准，为出资人监管与公共监管衔接提供高位阶依据。典型制度包括敏感行业与敏感国别项目国家安全审查、跨境资金购付汇管控、境外新设企业备案等。

第三，企业内部合规监管维度。实施主体是国家出资企业自身，依托现代公司自治与自我约束原则建立内部风控体系，核心目标为防控全球多法域叠加形成的跨境合规风险，依托企业合规管理部门、首席合规官落地境外专项合规制度，实现经营风险前端自主化解，是外部行政监管落地见效的内部承接载体，《中央企业合规管理办法》所设立的四级合规架构是该维度制度落地的核心规范依据。[7]

三类监管形成“内外双层行政管控+企业内部自主风控”闭环，任何一维制度缺位或衔接不畅，都会催生监管漏洞，诱发国有资产流失隐患。

历经近二十年立法迭代，我国已建成“基础性法律—行政法规—部门规章—规范性政策文件”四层阶梯式规范体系，各层级效力依次递减、内容相互衔接。其中2026年落地的837号令作为境外投资领域首部统一行政法规，上承《企业国有资产法》原则性规定，下统各部委原有分散规章，是现行体系中承上启下的核心新规。

2008年正式施行的《企业国有资产法》是我国国有资产管理领域基础性母法，从法律原则层面划定政企分开、政府公共管理职能与国有资产出资人职能相互分离的核心监管准则，明确国务院与地方各级政府依法设立国资监管机构、代表本级政府履行出资人法定职责。法条系统列明国资委作为出资人代表依法享有资产收益权、参与企业重大经营决策权、选聘企业高级管理人员三项核心法定权利，同时围绕国有资产转让、重大关联交易、资产评估、清产核资等关键事项设置强制性规范，上述基础性规则原则上同等适用于国家出资企业境外出资形成资产的管理活动。[8]

但受立法时期国企境外投资规模有限、业态单一的背景所限，该法均为通用性国资管控原则，未针对境外经营跨境特殊性设立专章：既未区分境外投资分级审批与备案的实操标准，也缺少境外国资动态产权登记、境外重大经营事项强制报告、跨境资产损失认定与追责的专项条文，难以适配多层离岸架构、跨境基金投资、国际联合研发等新型境外业态的监管需求，这正是837号令出台的重要立法动因。

837号令落地前，我国境外投资领域长期缺少统一行政法规，监管规则全部依托各部委部门规章，立法层级偏低、规则冲突频发。2026年6月1日颁布、7月1日施行的国务院令第837号《国务院关于对外投资的规定》共34条，统一整合发改委、商务部、外汇局过往分立规则，覆盖国家出资企业各类跨境投资行为，补齐高位阶立法短板，是我国对外投资法治建设的里程碑式立法。新规五大核心制度革新如下：

第一，适用范围实现全业态覆盖。837号令第二条以概括加列举方式界定对外投资，涵盖直接股权投资、经多层SPV离岸架构的间接控股投资、境外项目再投资、跨境投融资担保、知识产权作价出资等全部资本运作形式，将过往游离于监管缝隙的BVI、开曼离岸平台投资、海外产业基金出资纳入法定规制；并明确赴港澳台投资参照适用，补齐制度空白。无论央企还是地方国有参股企业，任何境外资本运作均落入其管控边界。

第二，国家安全审查制度法定化并实现全流程覆盖。新规第十五条创设全国统一的对外投资国家安全审查制度，明确由发改部门、商务部门牵头组建联合审查工作组，凡是国家出资企业投向关键矿产资源、核心先进技术、重要基础设施、敏感公共服务领域的境外并购或新设项目，必须依法启动国家安全审查程序，审查贯穿项目立项签约、股权交割、存量资产后续转让全生命周期，弥补此前央企大额境外资产处置缺少国家级安全审查的制度漏洞。同时新规要求主管部门结合国别地缘风险、产业敏感程度实施分级分类差异化监管，天然可以对接国资委现行央企境外投资负面清单管理制度。[9]

第三，统一全国对外投资备案与核准、信息报送法定标准。新规第十二条从行政法规层面废除此前发改委、商务部两套互不兼容的备案材料、填报规范，全国范围内适用统一申报制式、受理标准与审核时限，直接解决长期困扰国家出资企业的同一项目多头重复报送、材料反复修改的实务痛点，从立法层面实质性降低国企境外投资制度性合规成本；同时条文强制所有对外投资主体如实、完整报送境外主体股权架构、年度经营数据、重大投融资变动信息，为监管机关穿透核查离岸企业真实经营状况提供法定法规支撑。[10]

第四，大幅提升违规行政处罚惩戒力度，构建强约束罚则体系。837号令第三十条设置阶梯式高额罚款规则，违规投向法律法规明令禁止类境外投资项目的，可处以项目实际投资额5%至10%的巨额罚款，项目直接负责人同步处以个人投资额1%至5%的财产处罚；存在隐瞒境外资产、虚假填报备案材料、擅自变更投资投向等违法行为的，监管机关可责令限期整改、暂停新增境外投资业务1至3年，处罚强度远超原各部委部门规章设定的处罚上限。新规行政处罚条款与《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》内部人事处分规则相互配合，形成“行政罚款+企业内部追责”双重惩戒体系。[11]

第五，法定国家配套对外投资公共服务保障义务。新规明确国务院统筹搭建全国统一的国别法律风险预警与涉外公共法律服务体系，省级政府落地配套服务站点；合规人才与资金有限的地方中小国企可依托公共法律服务资源降低出海合规成本，破解基层国企境外合规能力薄弱难题。

除837号令新规之外，《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院378号令）作为国资基础性行政法规，细化国资委出资人三项法定职权，确立产权登记、资产统计、清产核资、资产评估四大基础性国资管理制度，四项制度仍是境外国有资产台账建立、权属核查的基础性法规依据。[12]

现行部门规章分为国资委系统国资管控、涉外投资监管两大脉络；837号令生效后，原规章与新规冲突的条文优先适用837号令，不冲突条款继续有效。

1. 国资委系统核心监管规章：其一，国资委26号令《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法（2011）》，作为国内首部专门聚焦境外国资的部门规章，清晰划分国资委宏观制度制定权责与央企母体对下属境外子公司日常管控主体责任，围绕境外出资设立、离岸公司管控、外派高管管理、境外资产处置、违规内部追责搭建完整细则；[13]其二，国资委35号令《中央企业境外投资监督管理办法（2017）》构建境外投资事前规划、事中过程监控、事后项目绩效后评价全周期监管规则，要求央企全部境外投资纳入集团整体发展战略，负面清单内特殊项目必须报请国资委专项核准；[14]其三，国资委42号令《中央企业合规管理办法（2022）》创设“党组—董事会—经理层—首席合规官”四级合规组织架构，[15]硬性规定重大投融资项目必须经过合规审查并由首席合规官签字确认，涉外业务必须单独制定国别专项合规制度，合规边界覆盖国内法、东道国属地立法、国际经贸公约规则。[16]

2. 发改、商务原有投资监管规章：原《企业境外投资管理办法》《境外投资管理办法》在837号令落地后，仅能在新规框架内细化实操细则，不得创设独立的备案、核准与处罚规则，原有冲突条款自动废止。[17]

以国办发〔2017〕74号《关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见的通知》为代表的政策性文件，虽不具备法律法规强制约束力，但在实务监管中发挥重要引导作用，文件划定境外投资鼓励、限制、禁止三类项目目录，严控房地产、体育娱乐类非理性大额跨境并购。国资委后续陆续出台规范跨境大宗商品贸易、境外资金拆借、外派人员薪酬管理系列通知，针对规章未覆盖的新兴境外经营业态作出临时约束，填补成文立法滞后于行业创新的规则空白，同时政策文件划定的投资导向逐步被837号令吸收转化为法定监管条款。[18]