杨金柱等：国家出资企业境外经营监管法律制度研究（下）

接上文《国家出资企业境外经营监管法律制度研究（上）》

尽管已形成多层次规范体系，且837号令完善了顶层行政法规，但结合近年国资审计案例、涉外司法判例与一线合规实务反馈，新规过渡期内仍暴露出多部门权责混杂、跨境信息不对称难除、违规追责衔接不畅、中外法律冲突加剧四项突出困境，部分历史短板还在磨合期衍生新矛盾。

837号令虽从行政法规层面统一公共监管顶层规则，但仅完成原则性权责划分，未配套出台部委权责清单实施细则，国资委出资人监管、发改商务公共监管的实务边界仍然模糊。[19]第一，项目双重管控带来重复审查问题：部分矿产、基建类境外项目既落入国资委央企境外投资负面清单核准范畴，同时属于837号令划定的敏感行业需要启动国家安全审查，现行规则未明确两类审查启动先后顺序、审查结果互认规则，实务中部分项目需要同步对接两套审查流程，重复提交项目资料，新规削减重复报送的立法目的未能完全落地；第二，国资委兼具出资人保值监管与部分行业公共监管双重身份的历史问题未彻底化解，当某一海外项目契合国家能源战略布局（公共利益导向）但短期账面持续亏损（违背资产保值考核导向）时，现行立法没有明确两类监管冲突时的适用优先级；[20]第三，互联网医疗跨境服务、境外产业基金投资等新兴业态，837号令仅作原则性规制，未细化主管牵头部门，部分领域出现监管推诿的真空地带。[21]

837号令强制全口径境外经营信息报送义务，但缺少分层子公司、离岸SPV穿透式填报细则，信息不对称仍是监管最大堵点。其一，离岸属地法律壁垒阻碍真实财务信息获取：开曼、BVI等地施行严格商事信息保密制度，境外平台可借关联费用分摊、跨境特许权支付转移利润，两套账目分别应对东道国税务与国内监管，监管机关无法穿透核查底层凭证；其二，重大事项报送时效难以保障：境外突发并购、应急融资须短期签约，国内多层审批难以匹配，“先落地后补报”成为常态，报送规则沦为事后形式；其三，837号令统一报送系统与国资委境外国资产权登记大数据平台端口尚未打通，企业仍需分系统重复填报同类数据。

837号令新设高额行政处罚、市场禁入制度，国资委规章侧重企业内部人事处分，[22]但两类追责机制缺少法定衔接细则。一是处罚联动机制空白：主管机关依据837号令作出罚款、暂停境外投资资格处罚之后，没有法定抄送流程同步移送同级国资委启动内部资产损失追责，出现行政处罚与内部处分各行其是的割裂问题；二是跨境取证与执行受制于东道国法律，837号令虽然大幅提升罚则力度，但境外违规关键证据、涉案资产全部坐落境外，受属地证据规则、财产保全制度约束，国内监管机关跨境调取证据、查封罚没境外资产缺少专项协作细则，高额罚款难以落地执行；[23]三是追责仍偏向事后惩戒，837号令与国资委现有规则均缺少常态化事前激励约束条款，境外管理层薪酬与合规绩效挂钩仅停留在原则表述，合规经营正向激励制度缺失。

837号令第十三条限制未经审批跨境转移国内关键技术与重要数据，叠加各国日趋严苛的单边立法，中外法律冲突进一步加剧。第一，公司治理规则冲突：我国国企法定“三重一大”决策制度、党组织嵌入公司治理架构的要求，与各国公司法关于董事会职权、股东表决的强制性规定冲突，硬性落地国内规则可能违反东道国法律；第二，域外长臂管辖风险加剧：欧盟GDPR、美国出口管制与次级制裁法案具有域外效力，国企全球统一数据归集、集中采购极易触碰处罚红线，同时还须遵守837号令数据出境审批规则，双重标准大幅抬升合规成本；第三，同一违规行为面临双重司法管辖：境外违法行为同时触发我国国资处罚规则与东道国商事法律，平行诉讼、跨境判决承认执行难度大，条约机制落地效率有限。

选取新加坡淡马锡市场化管控体系、挪威政府全球养老基金法治化监管制度两大标杆，结合《圣地亚哥原则》国际治理准则，立足我国公有制国情与837号令落地现实提炼可本土化的借鉴经验，避免全盘照搬造成水土不服。

淡马锡由新加坡财政部全资持股，依新加坡《公司法》注册为市场化商事主体，以宪法条文划定政企边界，实现行政监管与市场化投资决策完全分离。宪制层面，总统对大额储备动用、核心董事任免享有一票否决权，从源头杜绝行政机关干预投资决策；财政部作为唯一股东仅审阅年度财报、依法任免董事，不介入日常经营与跨境项目审批。风控层面，董事会下设独立投资委员会、全球风险委员会与合规专项委员会，大额跨境并购前置完成多法域合规尽调，覆盖东道国反贿赂、劳工、数据合规规则。

对我国启示：依托立法（含837号令配套细则）刚性划清行政监管与企业自主经营边界，在守住出资人法定监管底线前提下赋予企业合理市场化决策空间，并推动大型国资集团设立独立于经营层的专职合规风控组织，匹配837号令安全审查、合规管控新规要求。

挪威GPFG依托专项《政府养老基金法》设立，法条明文划分三方权责：议会行使顶层民主监督权、财政部制定全球投资政策与ESG伦理准则、挪威央行投资管理部在授权范围内独立操盘全球投资，权责全部法定化无模糊地带。[24]制度两大核心亮点：一是法定ESG投资伦理筛选机制，投资立项前必须核查标的企业人权保护、环保合规、反腐败落地情况，不合规主体直接剔除投资清单；二是极致化强制信息披露制度，基金全年全球各国持仓明细、盈亏数据、合规整改报告全部对外公开，依托社会公众监督压缩暗箱操作空间。[25]

参考价值：我国落地837号令分级监管、安全审查制度过程中，可通过配套细则将环保、反腐败、国家安全审查法定前置嵌入投资立项环节，借鉴信息披露规则完善837号令信息报送落地细则，以透明化报送破解信息不对称。

IMF牵头制定的《圣地亚哥原则》24项规则围绕主权资本法律框架、治理架构、风险管理、透明度、问责制设立国际通用标准，结合我国837号令新规落地，重点吸收三项内容：权责法定划分、全周期风险管理、常态化信息披露，为完善我国配套细则提供国际参考。[26]

立足我国公有制国资体制特征，结合837号令新规与域外成熟经验，从立法细化、跨部门监管架构优化、全链条境外合规落地、分层追责机制健全四大维度提出完善方案。

第一，借力《企业国有资产法》修法窗口期，增设“境外国有资产与境外经营监管”专章，在母法中明确本法与837号令适用边界：国资委出资人监管聚焦资产保值增值、产权管理、绩效考核，837号令规制国家安全、产业准入、外汇秩序等公共事项，厘清适用顺位，填补上位法境外规则空白。

第二，由国务院牵头、五部委（国资委+发改+商务+外汇+司法部）联合出台《国家出资企业境外经营监管实施细则》，作为837号令配套专项细则，统一国资领域适用标准：明确国资委境外投资负面清单与837号令禁限投资目录对接规则、[27]国家安全审查与国资委项目核准结果互认流程。[28]

第三，配套出台境外国资产权登记、离岸SPV穿透信息报送专项细则，打通837号令全国信息系统与国资大数据平台接口，实现一次填报、多部门共享，根除重复报送弊端。

第一，立法细化两类监管权责清单：以837号令条文为依据，国资委严格限定于出资人产权、收益、绩效考核范畴，发改、商务、外汇立足公共安全、产业准入开展监管，从源头消除身份混同。

第二，设立国家级境外经营监管常设联席会议制度，国务院牵头、国资委任常设秘书处，成员含发改、商务、外汇、外交部、财政部，定期统一监管口径、联合专项核查、共享违规黑名单，落实837号令分级监管要求。

第三，依托大数据、区块链技术搭建全国统一境外国资数字化监管平台，强制企业按细则分层报送母公司至各级离岸子公司全链条数据，实现一键穿透查询，化解信息不对称。

第一，督促企业依据837号令禁止类投资与跨境技术数据管控条款，分国别编制标准化境外合规手册，将禁限内容嵌入投资立项前置审查，重大项目除首席合规官签字外同步留存合规自查台账。

第二，建立国别合规风险动态预警机制，集团合规部门常态化跟踪东道国立法修订、国际制裁政策变动，按月更新国别风险评级，高风险国家新增投资升级尽调标准。

第三，分层培育合规人才，大型央企组建全球专职合规团队，地方中小国资依托区域国资联盟共享合规专员资源，国资委依托公共服务资源常态化开展新规合规培训，落地837号令公共法律服务条款。[29]

第一，构建“837号令行政处罚→国资内部分级追责→刑事司法移送”三级联动：主管机关作出罚款、暂停境外投资处罚后法定抄送同级国资委，国资委按资产损失标准启动内部处分，达到刑事立案标准的移送司法机关。

第二，依托双边投资协定、国际司法协助条约，出台境外违规证据调取、涉案资产跨境处置专项细则，破解837号令高额罚则跨境落地难问题。

第三，完善奖惩并举激励制度，将境外合规考核结果绑定高管薪酬与职务晋升，合规超额实现国有资产增值的设立专项奖励，形成长效引导。

国有资本稳步全球化布局是推进高水平对外开放、优化国有经济战略布局的关键抓手；搭建法治化、精细化的境外监管体系，既是守住境外国有资产安全的法治底线，也是助力企业合规深耕全球市场、提升国际竞争力的制度保障。我国已形成“《企业国有资产法》母法+837号令统一行政法规+部门配套规章+政策性文件”多层次规范体系；2026年6月落地的837号令实现境外投资监管从部门规章碎片化管控迈向行政法规统一规制的历史性突破，化解了多部门规则冲突、备案标准不一的积弊。

但受立法过渡期磨合、跨境经营复杂性、各国法律差异制约，新规落地后，多头监管衔接不畅、跨境信息壁垒难除、内外追责衔接不足、中外法律冲突四项困境仍制约监管实效。淡马锡政企分离的市场化治理、挪威主权养老基金法治化透明监管与《圣地亚哥原则》的经验表明，成熟的境外国资监管离不开法定化权责划分、常态化信息披露、前置化合规风控。我国不能照搬域外完全市场化规则，必须立足公有制为主体的本土体制，以落地837号令为核心抓手，沿细化配套细则、理顺跨部门协同、做实企业内控合规、打通追责联动四条主线，循序渐进完善境外监管法治体系。

随着837号令配套实施细则陆续出台、全国统一数字化监管平台逐步建成与国企合规管理体系持续迭代完善，我国国家出资企业境外经营监管体系将持续走向法治化、标准化、国际化，在严守国家经济安全与境外国资安全底线的前提下，充分释放国有资本全球资源配置的经济价值，持续赋能我国数字经济与实体经济双向高质量发展。