大成研究 | 王兴博：浅论制定均为普通债权的法院之间协调移送处置权司法解释的必要性和紧迫性

众所周知，效率是执行程序的首要价值目标。但在执行实践中，因“僧多粥少”，债务人的财产被多个法院查封的情况下，大量存在因首封法院案件当事人双方达成长期执行和解协议等原因未及时处置保全财产，导致轮候查封法院的案件陷入执行僵局，严重损害了其他债权人的合法权益，极大降低了其对执行效率和司法公平公正的期待，且在相当程度上加剧了执行难。

近年来，最高人民法院（以下简称“最高法院”）为化解执行难问题，做了大量卓有成效的工作，尤其值得一提的是最高法院于2016年4月12日发布了《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》，为解决首封法院迟延处分查封财产损害到优先债权人的利益问题建立了规则，有效提升了执行效率。但对于首封与轮候查封均为普通债权的法院之间协调移送处置权的问题迄今仍未建立明确可操作的规则，严重制约了执行效率的提升。

现笔者结合经办的一起案件，探讨最高法院尽快制定首封与轮候查封均为普通债权的法院之间协调移送处置权司法解释的必要性和紧迫性。

某直辖市的A法院执行甲案，B法院执行乙案，甲案和乙案的被执行人均为自然人李某，两案的申请执行人对李某均享有普通债权。李某除名下房产外，无其他可供执行财产。李某名下房产被A法院首封、B法院轮候查封。因甲案中双方当事人（曾系紧密商业合作伙伴）达成长期执行和解协议，A法院在执行立案满两年后，裁定终结执行，但仍然继续查封李某名下房产。截至目前，执行和解协议的履行已经超过两年，A法院未处置李某名下房产，导致笔者代理的乙案陷入执行僵局。

笔者遂申请B法院商请A法院将李某名下房产移送B法院执行，由两案申请执行人依法按照债权比例参与分配房产处置价款，如此既可化解乙案的执行僵局，也公平保护了两案债权，A法院认为B法院的商请理由虽有一定道理，但法律依据（《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（2016年11月7日发布，2020年修正，以下简称“《保全规定》”）第二十一条第一款：保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的，除被保全财产系争议标的外，在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院可以商请保全法院将被保全财产移送执行。但司法解释另有特别规定的，适用其规定）并不充分、明确，A法院认为该条规定出自《保全规定》，适用于保全程序，而未明确适用于执行程序。尽管笔者通过B法院向A法院提出针对性解释和说明：保全既包括审理阶段的保全，也包括执行阶段的保全，而且上述规定中的“处分”“执行法院”“移送执行”等表述表明这完全适用于执行阶段的轮候查封法院商请首封法院移送执行的情形，至于首封法院的案件仍处于审理阶段，还是已经进入执行阶段，则在所不问。因此，B法院的商请移送执行依据是明确、充分的。但是，A法院仍表示需要再研究。截至目前，再研究的时间已经超过一年。于乙案而言，如果A法院迟迟不回函或者回函拒绝移送执行，则笔者只能申请B法院报请共同上级法院决定，所需时长将无法预期。

笔者认为，《保全规定》第二十一条第一款已经就轮候查封法院可以商请首封法院移送执行作出了原则性规定，但通过笔者的上述办案经历，可以看出，上述规定存在如下不足之处：

一是，未特别明确上述规定适用于执行阶段，这会导致包括笔者所举案例中A法院执行法官在内的部分执行法官以此为由迟迟不予移送执行； 

二是，将“保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分”作为轮候查封法院商请的前提，导致轮候查封法院的“等待期”过长，既不利于提升执行效率，还可能会放纵首封法院的消极执行，甚至客观上可能会纵容部分执行案件当事人之间恶意串通，利用首封法院享有财产处置权这一规则，通过签订较长期限的执行和解协议的方式（如后所述，这一方式在实践中具有代表性，已近乎一种套路），避免保全财产被依法处置，蓄意阻止或者延缓轮候法院执行的不当行为；

三是，规定过于原则，对首封法院的回复时限、不回复的后果等操作细节问题均未作出规定，不利于实操。

鉴于执行实践中广泛存在的首封与轮候查封均为普通债权的法院之间协调移送处置权的迫切需求，以及《保全规定》不够明确、精细的现状导致的执行工作痛点，已有部分省级法院通过发布细则文件的方式指导辖区法院开展相关商请移送执行工作。笔者经公开检索，截至目前，江苏省和福建省的高级人民法院已经发布了首封与轮候查封均为普通债权的法院之间协调移送处置权的规则。

2017年10月31日，江苏省高级人民法院发布了《关于首查封与轮后查封均为普通债权的法院之间协调转移处置权相关事项的通知》（苏高法电〔2017〕737 号），通知明确“省内首查封法院自执行立案之日起90日内未发布拍卖公告或进入变价程序的，轮后查封法院可以商请移送处置权。首查封法院应当自收到商请移送处置函之日起5日内予以回函，除有正当理由外，应当出具同意移送执行函，并告知当事人。”通知特别指出“首查封法院的双方当事人达成和解协议或申请执行人不同意移送处置权的，不影响处置权的移送。” 

2018年7月4日，福建省高级人民法院关于印发《关于首先查封与轮候查封均为普通债权的法院之间协调移送处置权处理意见》的通知（闽高法〔2018〕167号），其内容与江苏高院的通知大体类似，但轮候法院的“等待期”不同，即“首先查封法院自查封之日起超过60日未发布拍卖公告的，轮候查封法院可以商请移送处置权。”

结合江苏、福建两省高级人民法院的上述指导文件中均规定了“首查封法院的双方当事人达成和解协议或申请执行人不同意移送处置权的，不影响处置权的移送。”以及笔者经办案例中存在的首封法院案件双方当事人达成执行和解协议导致首封法院长期未采取执行措施的情况，可以看出，首封法院长期“按兵不动”的案件中双方当事人达成执行和解协议的这一操作模式具有相当的普遍性。囿于举证难度，轮候法院案件的申请执行人通常难以举证证明首封法院案件中执行和解协议存在恶意串通情形，但较长期限的执行和解协议毕竟影响到了轮候法院案件的债权人合法权益，不利于实现执行程序的效率目标和公平保护债权人的目标，理应建立此种情形下将处置权转由轮候查封法院行使的统一制度安排。

应当说，江苏、福建两省高级人民法院的上述指导文件有效回应了各自辖区内均为普通债权的情形下法院之间协调移送处置权的迫切需求和工作痛点，规则较为精细，有利于实操。但对于江苏、福建以外的省级法院辖区内，以及跨省级区域的均为普通债权的法院之间协调移送处置权问题，显然不应依靠目前耗时低效的个案报请共同上级法院决定的路径，而应当制定通行全国的规则。为此，笔者不揣浅陋，提出如下初步建议：

一是，在规则形式上，建议由最高法院在深入调研本文所述情形的执行僵局成因，总结江苏、福建两省经验的基础上，优先尽快制定单行司法解释，或者考虑在已列入立法计划的《民事强制执行法》中作出明确规定，为全国范围内的均为普通债权的法院之间协调移送处置权问题建章立制，以进一步化解执行僵局，向切实解决执行难迈进；

二是，在具体内容上：

第一，建议考量正常执行工作耗时，同时参考江苏、福建两省经验，明确规定首封法院自采取保全措施（包括审理阶段保全和执行阶段保全）之日起超过90日（时间不宜过长，否则不利于提升执行效率）未发布拍卖公告或进入变价程序的，轮后查封法院可以商请移送处置权。以此督促首封法院加快财产处置工作，同时可保障轮后查封法院在合理期限届满后有权商请移送处置权；

第二，建议明确规定在首封法院案件中双方当事人达成执行和解协议约定不处置保全财产的情况下，首封法院执行员应当审查执行和解协议是否存在履行期限过长等与常理不符情形，被执行人在不处置保全财产情况下履行债务的资金来源渠道，保全财产上是否存在轮候查封法院，是否存在明显恶意串通等情况，以震慑可能存在的当事人利用执行和解协议阻止或者延缓轮候查封法院对保全财产执行的企图，亦可作为之后审查轮候法院发出的商请移送函、决定是否同意移送执行的重要考量因素；

第三，建议明确规定首封法院的双方当事人达成执行和解协议或申请执行人不同意移送处置权的，不影响处置权的移送。以体现制度刚性，降低首封法院移送的程序成本；

第四，建议同步制定商请移送执行函和移送执行函的文本范本，以利于制度在全国范围内统一高效施行；

第五，建议明确规定首封法院的回函期限，建立“除有正当理由外，应当出具同意移送执行函”的规则，同时，通过配套相应的考核、监督、问责制度，约束“无正当理由，不出具同意移送执行函”的行为，以保障制度落地并高效运行；

第六，建议明确规定首封债权受偿顺位不因财产移送执行而改变，保障首封法院案件申请执行人的合法权益不因移送处置权而受影响；

第七，建议明确规定首封法院移送后，轮候查封法院的财产处置期限，以督促轮候查封法院加快处置财产；

第八，建议明确规定多家轮后查封法院均商请移送处置权的处理规则，例如，可以参考江苏经验，有财产所在地法院或实际扣押财产法院的，应当优先移送于财产所在地或实际扣押财产的法院处置；无财产所在地法院或实际扣押财产法院的，应当优先移送于执行标的较大的法院处置；无财产所在地法院或实际扣押财产法院的，且执行标的相当的，应当移送于在先商请移送处置权的法院处置；

第九，建议明确规定同一省级范围内的法院之间商请移送时，对于首封法院不按时回函或者无正当理由不同意移送的，由各自共同的上级法院限期内直接作出是否移送的决定，同时对无正当理由不依法出具移送执行函的法院辅之以相应考核机制，以督促首封法院依法按时移送执行；

第十，建议明确规定跨省的法院之间商请移送时，对于首封法院不按时回函或者无正当理由不同意移送的，由各自的省级法院之间启动直接协商沟通机制，限期内解决移送问题，同时对省级法院辅之以相应考核机制，体现司法政策导向，切实提升商请移送效率。

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