大成研究 | “大成公论”公司法修订与国有控股上市公司治理实务解析 - 张洪等

国有控股上市公司应当结合自身实际情况建立完善的公司治理架构，遵守公司法的有关规定，同时因其股权结构及上市地位，还需要接受国资监管及上市公司规范运作的双向规制。研究国有控股上市公司治理，必须平衡把握国资监管、上市公司规范以及公司法修订三个维度，不可偏废任何一方面的规范要求。

随着《中华人民共和国证券法》（2019修订）的发布，有关证券监管规范陆续调整，2022年年初中国证监会及上海、深圳证券交易所对《上市公司章程指引》《股票上市规则》系列规则进行了修订，关于上市公司监管的规则归并整合为182件，数量压缩60%，这是资本市场上市公司监管法规体系30年来的首次全面整合修订。此次修订内容涉及上市公司的公司治理、规范运作、关联交易、监管职责等方面，包括《上市公司独立董事规则》《上市公司现场检查规则》等各项细则。这次整合修订，旨在进一步强化上市公司监管法规的科学性、体系性、规范性，亦将对国有控股上市公司监管提上一个新高度。国有控股上市公司由于其面临双向规制的特殊性，面对国有企业治理水平逐渐提升的大趋势，在寻求三维平衡的治理实践中，必须遵守更高标准的治理要求。本次《中华人民共和国公司法（修订草案）》（以下简称“《修订草案》”）是对《中华人民共和国公司法》（2018修正）（以下简称“《公司法》”）的大幅修订。其中无论是直接还是间接涉及国有企业的条款修订，都必然对国有控股上市公司治理提出新要求。

基于对本次《修订草案》条款内容的分析，我们认为本次修法必将对国有控股上市公司治理实践产生重大影响，本文试图在梳理《修订草案》条款内容的基础上，把相关规则的调整置于国有控股上市公司治理的大背景下考虑，依托长期服务于相关企业所积累的经验，将法律修订应用于国有企业治理具体场景，聚焦治理主体重构、公司章程修正、议事规则完善、资本制度调整等方面，力求秉承制定新规则、发现新工具、探索新思路，打造国企治理法律产品集成。

公司作为最重要的市场主体，在社会主义市场经济制度中由《公司法》这一基础性法律来规范。《公司法》的制定和修订，与建立和完善我国社会主义市场经济体制息息相关。我国现行《公司法》于1993年制定，1999年、2004年对个别条款进行了修改，2005年进行了全面修订，2013年、2018年又对公司资本制度相关问题作了两次重要修改。《公司法》颁布实施近30年以来，对于促进健全现代企业制度持续健康发展，起到了至关重要的作用。而随着时代前进的步伐，营商环境不断更迭，现行《公司法》存在一些诸如制度滞后于市场主体的创新实践；基础性规定欠缺或较为原则；公司责任追究机制、监督制衡不完善等与市场经济体制改革发展不适应、不协调的问题。为启动市场主体活力和推动经济高质量发展，《公司法》再次启动大修。[1]

此轮《公司法》修订可以追溯到2019年初，修法力度之大，旨在贯彻落实党中央在深化国有企业改革、优化营商环境、加强产权保护、促进资本市场健康发展等方面的重大决策部署，进一步推动中国特色现代企业制度的完善和实践发展，为保障更有活力的中国市场提供坚实的法治基础。[2]2021年12月20日，第十三届全国人大常委会第三十二次会议初次审议《修订草案》。《修订草案》在现行《公司法》的基础上，实质新增和修改七十条左右，在深化公司制度改革、促进公司治理制度革新、加强中小股东保护、加强法律之间衔接等方面做了大量修改。

修订《公司法》的作用影响体现在如下几个方面：

第一，修订《公司法》是政策导向的必然趋势。习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业的改革方向，也必须一以贯之。紧接着党中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》等对推进国有企业改革发展作出了具体安排。修订《公司法》是贯彻落实深化国有企业改革的决策部署，巩固深化国有企业治理的改革成果。

第二，修订《公司法》有利于优化营商环境。如今简政放权、放管结合、优化服务被深入推进，为公司设立、退出、投融资提供便利支持，给优化公司治理机制提供更丰富的制度性选择，修订《公司法》为我国社会主义市场经济的发展提供更加有力的背书，是打造市场化、国际化、法治化营商环境，激发市场创新动能的有利工具。

第三，修订《公司法》是产权保护的迫切需要。产权保护是经济发展的关键，切实维护公司、股东、债权人等主体的合法权益，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，在制度上强化产权保护势在必行。从规范公司的组织和行为，完善公司设立、运营、退出各环节相关当事人责任等方面推进产权保护法治化。

第四，修订《公司法》将促进资本市场健康发展。资本市场要改革，需形成融资功能完备、制度扎实、监管有效、充分保护投资者合法权益的多层次市场体系。通过修订《公司法》达到对公司资本、公司治理等基础性规定的完善，加强对投资者特别是中小投资者合法权益的保护，可以有效服务实体经济，健康发展资本市场。

本次对《公司法》的修订主要包括完善公司设立及退出机制、优化公司组织结构设置、完善公司资本制度、强化控股股东和经营管理人员责任、完善国家出资公司特别规定、坚持党对国有企业的领导、加强公司社会责任等内容。本文也将就前述这几个主要的修改方向对国有控股上市公司治理实务的优化建议展开讨论。

本次《修订草案》在公司登记制度上做了不同程度的完善，进一步简便公司的设立及退出，是党的十八大以来持续优化营商环境的改革成果。

《修订草案》明确了电子营业执照与纸质营业执照具有同等法律效力，公司登记事项、公司章程等重大事项应当通过统一的企业信息公示系统予以公告，其发布的公告具有法律效力，公司股东会、董事会召开会议和表决采用电子通讯方式作出的决议具有法律效力。解决了企业实操的一些问题和困扰，有利于企业高效运作。

《修订草案》扩大了可作为出资的财产范围，明确了股权、债权可以作价出资。现行《公司法》规定了股东可以用可依法转让的非货币财产出资，但并未明确股权、债权可以作为非货币财产作价出资。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》规定在符合一定条件时，可以用股权出资。原国家工商行政管理总局于2014年发布的《公司注册资本登记管理规定》[3]中确认债权人可以使用其依法享有的对在中国境内设立的标的公司债权转为标的公司股权，但是并未明确是否可以使用第三人债权出资。实践中，股东以股权、债权出资的情况并不少见，特别是债转股在实践中也大量存在，但是在法律层面并未予以明确。《修订草案》对股权、债权皆可作价出资的规定无疑弥补了这方面的法律空白，增加了公司设立的灵活性，拓宽了融资渠道，规范了出资行为，对公司的设立和融资都是利好。

在公司退出方面，《修订草案》吸收了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》中关于公司清算制度的规定，明确了清算组成员负有忠实义务和勤勉义务，并规定因过失给公司或债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。并且增加规定，在公司存续期间如未产生债务，或已清偿全部债务的，经全体股东承诺，可以通过简易程序对公司注销登记。全体股东对注销登记前的债务承担连带责任。这一规定对于清退“僵尸公司”将有很大助益。因为现有注销登记制度的繁琐和严格，大量企业无法快速正常地退出市场，影响市场活力，造成社会资源和行政管理资源的浪费。简易注销制度在程序的便捷性上有大幅提升，对优化营商环境起到重要积极的作用。

与我国现行《公司法》相比，此次《修订草案》在公司组织结构设置方面进行了较为全面的改进，不仅弱化了有限责任公司与股份有限公司的界限，同时赋予了公司组织结构足够的灵活性以及治理规则上的可操作性。

首先，针对董事会成员的设置，《修订草案》规定股份有限公司董事会成员为三人以上，而取消了现行《公司法》有关股份公司董事会5-19人的限制性规定，这一修订逐步与世界主流立法模式靠近，与我国国有控股上市公司的规模具有更高的适配度。过去，我国不区分公司规模大小一律设置上限，既缺乏强制规范的理由，又未能充分体现公司自治的原则。因此本次修订改变了以往僵化的董事会组成结构，突破了固有模式。

其次，《修订草案》针对股份有限公司的职工代表作出了具体规定，即职工人数三百人以上的股份有限公司，其董事会成员中应当有公司职工代表；其他股份有限公司董事会成员中可以有公司职工代表。相较而言，现行《公司法》仅针对由两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的股份有限公司作出了职工代表的规定。这一修订更好地保障了职工参与公司民主管理、民主监督，而不再按公司所有制类型对职工董事的设置提出要求。

另外，针对公司治理模式的选择，我国现行《公司法》的整体思路均体现出我国国有企业主体实行的是“双层治理模式”，即董事会与监事会同时参与公司治理。而此次《修订草案》对此进行了突破性地改变，第一百二十五条对特殊的股份有限公司放宽了监事会设置要求，这表明未来在治理模式选择过程中公司将获得更多的自主选择权，允许其选择“单层治理模式”，即仅由董事会参与公司治理，由独立董事和主要由独立董事组成的专门委员会如审计委员会行使监督职能，以实现对公司快捷高效的治理，降低相应的治理成本。

本次《公司法》的以上修订将对国有控股上市公司的治理产生一定的影响，审计委员会有可能替代监事会成为上市公司的标配，职工董事有可能在国有控股上市公司运作过程中发挥更大的作用，董事会人数的增多可能会出现更多股东博弈的空间。

为提高投融资效率并维护交易安全，《修订草案》丰富完善了公司资本制度。这一改变既总结了注册资本制度的改革成果，又吸收借鉴了国外公司法律制度的经验。在相当程度上提高了企业上市后资本运作的灵活性和国际竞争力。

《修订草案》允许股份有限公司选择适用授权资本制，即股份有限公司可以选择以公司章程或股东会做出授权，由公司董事会根据公司运营的实际需要决定发行新的股份。在一定程度上简化了上市公司发行新股的决策程序，使得公司能够在瞬息万变的市场经济中掌握筹集资金时机的主动性。同时，《修订草案》引入授权资本制，在2019年推出科创板之前，中国境内设立的股份有限公司均无设置类别股机制的先例。《修订草案》明确股份有限公司可以按照公司章程的规定发行与普通股权利不同的类别股。上市公司可以发行优先或劣后分配利润或者剩余财产的股份。引进类别股制度，可以帮助上市公司更加灵活的进行资本运作。

《修订草案》新增允许股份有限公司发行无面额股并取消无记名股，允许股份有限公司发行无面额股，但不得发行无记名股票。规定上市公司可以发行无面额股，更有利于实现上市公司股票的分割，进而可以提高股票的流通数量以及流通速度，同时也在一定程度上促进了我国公司资本制度与英美法系灵活资本制度的接轨。而取消无记名股，衔接了反洗钱相关监管规则走向，排除合规风险。

本次《修订草案》在资本公积金方面更做了重大修改。2005年在修订《公司法》第一百六十九条第二款时首次提出，资本公积金不得用于弥补公司的亏损。本次《修订草案》第二百一十条、第二百二十条、第二百二十一条则规定公司可以资本公积金弥补公司亏损。明确公积金弥补公司亏损，应当先使用任意公积金和法定公积金；仍不能弥补的，可以按照规定使用资本公积金。弥补亏损后，仍有亏损的，可以进行简易减资。简易减资无需自股东会作出减少注册资本决议之日起十日内通知债权人，但应当在报纸上或者统一的企业信息公示系统公告。《修订草案》出台前，公司减资程序一般至少需要45天公告期，简易减资可极大缩短公司减资的时间。

《修订草案》为了强调和完善公司法人人格否认制度。《公司法》规定，公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任，《修订草案》在此基础上，新增规定“公司股东利用其控制的两个以上公司实施前款规定行为的，各公司应当对任何一个公司的债务承担连带责任。”《修订草案》强调了现行《公司法》确立的传统意义上的公司法人人格否认制度， 增加了现行《公司法》遗漏的但在司法实践中经常遇到的关联公司间人格否认。

此外，《修订草案》新增规定，公司的控股股东、实际控制人利用其对公司的影响，指使董事、高级管理人员从事损害公司或者股东利益的行为，给公司或者股东造成损失的，与该董事、高级管理人员承担连带责任。明确外派董事不能从事损害公司或者股东利益的行为，落实了外派董事的管理制度。

《修订草案》对公司控股股东、实际控制人和高级管理人员的责任进行的强化，要求上市公司的国有控股股东必须加强自身行为的规范，特别是对于派出的董事、高级管理人员行为的监管。

《修订草案》删去了现行《公司法》国有独资公司的独立章节，增设了国家出资公司的特别规定的专章，将适用范围扩大至国有出资公司。这一修改是深化国有企业改革的需要，同时亦说明了国家出资企业对我国经济、科技等全方面的发展重要贡献，与其在我国发展中承担着的主要支柱作用相匹配。本次《修订草案》专章规定国有出资公司，除明确国家出资公司概念、对原国有独资公司相关规定进行细化外，对国家出资特别规定予以完善的亮点如下：

1. 扩大履行出资人职责的主体

现行《公司法》第六十四条规定，国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责。该条明确将履行出资人职责的主体限定在国家或各级国资监管机构。本次《修订草案》第一百四十四条规定，国家出资公司，由国务院或者地方人民政府分别代表本级人民政府依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。

以上修改，一方面是与《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”的规定等相一致，确保了法律适用的统一性；另一方面，增加了履行出资人职责的主体范围，符合现实需求，与市场经济发展的需要相契合，便于根据国家出资公司主营业务、发展需求等确定履行出资人职责的主体，实现国家出资企业高效、高质量发展。

2. 完善国家出资公司重大事项决策机制

其一、调整了国有独资公司的出资人职责履行机构决定重大事项的范围，明确了决定合并、分立、解散、申请破产，董事会成员的委派或者选任等重大事项时，需履行本级人民政府的批准程序，强化了出资人职责履行机构的实际地位，可以严控企业重大事项决策，实现高效控制企业管理经营风险。

其二、增加了履行出资人职责的机构委派股东代表参加国有资本控股公司股东会的规定。

其三、发行公司债券不再需要国资监管机构决定。对国有独资公司发行债券决策程序进行简化，是稳定经济预期的需求。发行债券作为企业现在的主要融资手段。

坚定不移的坚持党领导经济社会发展，是现今国有企业最能体现的本质特征和固有的属性及优势，是当代中国特色社会主义现代企业管理制度需要完善和优化路径的最根本要求。

2016年习近平总书记在全国国企党建工作会议中强调“坚持党对国企的领导不动摇，开创国有企业党的建设新局面”，提出“两个一以贯之”原则，将国有企业党组织内嵌到公司治理结构之中，从此“领导核心”与“政治核心”成为关键。2017年修订的中国共产党《党章》规定，“国企党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。2019年《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》中，更是明确规定了精准落实党组织在公司治理结构中的工作和法定地位，国有企业重大经营管理事项必须经党委党组研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定，这也是首次提出党组织领导作用的具体规定，并将党建写入章程。2020年中国共产党中央全面深化改革委员会审议通过的《关于中央企业党的领导融入公司治理的若干意见（试行）》和2021年中共中央办公厅出台的《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》使得党组织进一步融入国有企业的政策具体细化。直至《修订草案》将党对国有企业的领导正式法定化。

《修订草案》根据党章规定，明确党对国有企业的领导，第一百四十五条规定，国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持股东会、董事会、监事会、高级管理人员依法行使职权。同时，《修订草案》第十七条继续坚持现行《公司法》关于在各类型公司中设立党组织，开展党的活动，公司应当为党组织的活动提供必要条件等规定。

国务院国有资产监督管理委员会发布《「深度报告-研究」国有控股上市公司治理实践分析》中提出国有控股上市公司的社会责任信息披露需要更加规范、全面，并促使上市公司更好的履行相关社会责任。ESG，即Environment（环境）、Social（社会）、Governance（管理），是指关注企业的环境、社会、治理三方面管理，以此评估企业可持续性发展的投资理念。国有控股上市公司的ESG信息披露当前正朝着积极的方向发展。

首先，国有控股上市公司的信息披露较之前更具规范性，公司的披露报告更遵守上交所、联交所等上市地的监管机构ESG指引，《可持续发展报告指南》(GRI)、联合国可持续发展目标(SDGs)及行业协会建议等。中国香港地区，根据联交所2019年出具的第二次修订指引，在联交所上市的企业新增要求“强制披露”ESG事项。中国内地当前的ESG信息披露规则正在不断成熟中，上海证券交易所鼓励上市公司披露年度社会责任报告（CSR报告），披露与社会责任相关的工作。其次，部分国有控股上市公司的ESG报告开始采取第三方独立鉴证的机制，可通过会计师、评估机构等外部机构对公司的ESG报告的真实性进行监督。随着各上市监管部门对ESG披露的指标逐步提升，ESG披露的覆盖范围也逐渐扩大。

《修订草案》在国有控股上市公司社会责任方面做出了更明确的规定，第十九条增加规定公司从事经营活动，在法律法规的基础上，充分考量与公司利益相关的各方利益以及社会公共利益。国家鼓励公司参与社会公益活动，并公布相关的社会责任报告。

本次《修订草案》强化了股权、债权可以用于股东出资的合法性，在实践应用上更应遵从其规范性原则。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》第十一条第一款的规定，出资人以其他公司的股权出资，该股权应当是合法持有并可依法转让的；无权利瑕疵或权利负担的；已履行法定手续的；已依法进行价值评估的。《公司注册资本登记管理规定》第七条规定，出资人以其依法享有的对在中国境内设立的公司的债权可以转为公司股权，出资人同时作为债权人应已经履行债权所对应的合同义务，且不违反禁止性规定；该债权已经法院生效裁判或仲裁机构裁决确认；公司破产重整或和解期间，该债权被列入法院批准的重整计划或经裁定认可的和解协议。

但是债权转为股权是否需要评估程序，在上述规定中并未明确。从实务操作角度窥探，部分地区的市场监督管理部门在工商登记管理中明确债权转为股权的，应当由资产评估机构评估作价，这也是适用《公司法》关于非货币出资应当进行评估的原则性规定。

对于是否能以对第三方的债权对公司进行，需要在实践中继续探讨，其核心问题和障碍在于债权收回的可实现性，如果不能实现债权或者为实现债权还需要支付其他成本或者附随其他义务，必然会影响资本的充实及其实际的出资价值。

国资监审机构优化的核心目的是精简决策环节，提升决策效率。当前对于上市公司而言，治理中存在董事会与总经理分层治理不协调，监事会独立性较差，执行力缺乏，激励和问责机制不完善等问题，根据本次《修订草案》的内容可以从以下方面做出具体的改善：

首先对于继续保留监事会架构的上市公司，需要积极探索新模式，在实践中赋予监事会更多实质性权利，将监督职权的实施程序予以规范与规避监事会固有缺陷，防止监事会在公司运作过程中产生权利缺位，保证其独立性与公正性，例如通过实施外部监事制度，平衡监事会中股东代表监事的利益和意志倾向，同时弥补职工代表监事的软弱性。其次，如国有控股上市公司选择不设监事会或监事，那么对于审计委员会在实践中的运作更要注意与经理层的职能衔接，保证审计委员会在运作过程中不会凌驾于经理层之上参与过多公司经营管理事务。[4]对于国有控股上市公司而言，在这种设置结构下，应当保证委员会有能力、有独立性承接原监事会承担的众多权利与义务。作为董事会的内设组织，则需要通过公司相关规范实现权利制衡与内部控制，针对公司治理中专业性与职业性较高的职务例如财务工作的监督，更需要注重实现内部专业性与监督职能的平衡。对于符合任职条件的董事、委员会成员的配备，人员结构安排，委员会工作机制，任职人员的权利保障和责任追究等问题都需要逐一落实。因此建立相关配套制度与其共同发挥作用显得尤为重要。

与我国目前实行的法定资本制不同，《修订草案》中引入了授权资本制，两者之间的差别远不止审批程序不同，更是在资本运行逻辑上的转变。根据现行《公司法》及目前的实践经验，上市公司增发股份需要先由董事会作出决议，再提请股东大会批准，方可执行。本次《修订草案》允许股份有限公司实行授权资本制后，即可以简化上述决策程序。

首先，上市公司需要召开董事会，提请股东会审议关于同意授权董事会发行新股的议案。其次，公司股东会可以直接授权董事会发行新股，同意修改公司章程，从而授权董事可以直接发行新股。最后，在授权范围内，当公司董事会根据公司资金需求以及市场情况决定发行新股时，相关决议经全体董事三分之二以上通过即可执行，无需再次召开股东会进行决议。

将授权资本的发行决策权交给公司董事会，如果通过少量多次发行，也可以导致公司控股权的弱化。对于国有控股上市公司而言，要特别考虑规范董事会对授权资本的发行权。应当加强董事会决策监督等内部控制规范，针对公司增发新股制定相应的总量控制制度，且总量设置仍然交由相关专门委员会决策，在一定阶段下设定股份增发的上限，以此平衡可能由董事会增发股份灵活性产生的不利后果。当然，新《公司法》通过后，证监会及交易所将会进一步出台具体规定和指引，明确适用授权资本制增发新股的具体程序和要求。彼时，对于国有控股上市公司的具体实施要求则会更加明朗。

《修订草案》明确规定的控股股东、实际控制人、董事和高级管理人的连带赔偿责任，有利于规避控股股东、实际控制人利用关联交易损害公司利益的风险，促进外部董事积极履职。对管理层人员的责任规范不止局限于一般公司的层面，监管机构亦要求上市公司将高管的责任义务写进公司章程里。《上市公司章程指引》在修订时新增第一百二十六条，规定公司高级管理人员应当忠实履行职务，维护公司和全体股东的最大利益。其因未能忠实履行职务或违背诚信义务，给公司和社会公众股股东的利益造成损害的，应当依法承担赔偿责任。《上海证券交易所股票上市规则》中还增设“公司治理”章节，强化内外部治理监督制衡，对三会、控股股东和实际控制人、董监高的履职提出了更为详细的要求。而国资监管方面，则有国务院办公厅在《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中强调国有控股企业实行外部董事派出制度，要求国有企业建立完善外部董事选聘和管理制度，国有股东派出的董事要积极维护国有资本权益。国有控股上市公司作为国家出资的上市公司，更应该加强公司的内控管理，从内向外地防范风险。例如，在进行对外投资时，应从必要性、合理性和公允性对关联交易进行严格规范和管控，避免公司控股股东利用其对公司的影响，通过关联交易使公司遭受损失，与《证券法》压实关键少数的要求相呼应。在制定规章制度时，势必要落实外部董事的管理制度。

首先，公司应对关联交易进行严格规范和管控。在公司章程和相关制度，例如《关联交易合规指引》中对关联交易的决策和审批程序进行规范，确保关联方交易经过恰当层级的决策与审批；列明关联方的清单，落实关联方清单的识别与更新；明确规定从关联交易的必要性、合理性以及公允性进行评析，确保交易价格公允等方面，详细规定关联交易的合规要求。[5]再则，公司应落实外部董事的管理制度，促进外部董事积极履职，以保证其独立决策权和监督权。公司聘请独立董事的，应当制定《独立董事工作细则》《外部董事管理办法》，明确规定董事会需积极配合独立董事履行职责，例如需要向独立董事定期发送资讯，定期或不定期组织独立董事进行现场调研，董事长等高管需要定期与独立董事进行沟通等；在涉及重大事项决策时，例如在年报编制期间，需充分听取独立董事的意见，以保证独立董事的知情权和调查权。[6]促使外部董事积极履行职责，而不被当作一个“花瓶”。

近年来，为加强国资企业全面合规经营，重点打造法治国企，促进企业持续安全发展，陆续实施及修订《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》《中央企业合规管理指引（试行）》等规定，对国资企业风险控制及合规管理的标准进行规定。针对本次《修订草案》，为强化国资风控合规要求，建议从以下两个方面实施：

1. 国资企业风险防控体系建设

《修订草案》“国家出资公司的特别规定”专章对国家出资企业重大事项的审批主体、范围及相应审批流程的修改，是结合现行《公司法》以及国务院国资委等相关管理规定，对国资监管事项的进一步明确。《修订草案》把重要的国有控股公司纳入报批范围，并且增加了董事会成员的委派或选任应当报本级人民政府批准等程序性规定是是强化国资风控的主要方式。

国有控股上市公司为尽可能避免因实施重大事项过程中出现严重的法律、经济、审计、声誉等风险，预防对国有资产造成损失，风险防控首先应在公司章程中明确规定决定重大事项的判断标准、范围限制以及决定重大事项的组成成员资历要求、审核方案及相应的审批流程，厘清“谁负责—做什么—如何做”的逻辑体系，健全重大事项议事规则和决策程序。其次，为保障重大事项全过程的安全实施，还应设立相应的实施细则，明确重大事项的实施重点领域、重要人员、重点环节，严控重大事项的实施，减少各类风险。主要体现在以下方面，第一，建议定期全面梳理公司日常经营活动，对内部控制制度及流程进行梳理并持续改进和全面优化。第二，根据梳理结果结合企业经营发展需求，建立合理的内部控制制度，并制定相应的评价体系。最后，在进行风险控制时，应积极应用信息化手段精简并科学合理的设置授权和审批等流程，加强对重点业务、重点环节控制活动的监控[7]，在制度层面设置各项决策的流程和依据，做到全方位监控，提升企业运行效力。

2. 国资企业的合规化监督建设

为强化国资公司企业合规化监督，首先需要在公司治理的过程中，协调运用好监事会、审计、风控、合规等内部监督机构。建立内部监督管理体系时，需重点把握内部监督机构独立性、权威性、信息畅通的三个特性，在确保内部监督机构与其他业务部门在信息畅通的基础条件下，避免其与其他部门或人员的利益冲突，保证内部监督制度能够独立运行。其次要给内部监督机构在企业中一个较高的地位，强调权威性，保障内部监督管理的实施。主要通过向国资企业高层管理层赋能。具体表现在，可将合规负责人列为国资企业重大事项决策的组成成员[8]，以及在企业管理层面设置合规委员会作为桥梁连接合规监督部门以及其他职能部门，并就合规准则与业务活动得以灵活的协调以达到业务合规高效的开展。最后合规化监督需要准则建设，具体可在符合全面性基础准则的基础上对该准则与风险防控体系建设相融合，即对于风险防控体系中的重点事项可以针对性进行监督管理准则设定。

近些年来，以中国特色社会主义现代化为理念的国有企业制度在发展我国国有企业建设过程中不断深化，并在国有企业未来发展历程中扮演着重要的角色。坚持党的领导与加强党在经济建设领域的建设，无论何时，都将是国有企业的“根底”，更是我国国有企业的光荣传统和公司治理工作中特有的优势。

本次《修订草案》着重体现了企业改革过程中党的领导地位。将党建纳入公司章程，是国有企业治理体系的重要支撑。《上市公司章程指引》第十二条也为与《公司法》对一般公司的要求相匹配，新增了上市公司需设立党组织、开展党的活动，公司为党组织的活动提供必要条件的规定。公司法定的治理机构，对一般公司而言是“三会一层”，国有企业则是“四会一层”。党组织在国有企业中“把方向、管大局、保落实”。对国有控股上市公司而言，即使是面向公众的上市公司，“三重一大”事项也要先由党组织讨论，再提交董事会与经理层决策。管资本是履行股东义务，属于经济责任。在此基础上，国有企业还肩负政治责任与社会责任。[9]

虽然《修订草案》并未明示研究讨论公司重大经营管理事项的具体程序，但实际上确立了国企党组织参与公司治理工作，从事先沟通和听取意见向“前置程序”硬性规定的转变，即从决策导向型向执行导向的转变。在国有控股上市公司治理中，党委需要发挥政治核心作用和领导的地位，进而需要进一步加强党组织对公司的“三重一大”事项参与的前置研究，以便为后续的董事会、总经理办公会提供具体意见。国有控股上市公司可以在公司章程中细化“前置程序”的具体内容，如何界定党组织在“三重一大”事项范围内的决策权，在公司章程中的规定将作为重要的依据。

在修订《上海证券交易所股票上市规则》时，既已对上市公司重视环境及生态保护、积极履行社会责任、按时编制和披露社会责任报告等非财务报告有了明确的要求。原规则中对上市公司公布社会责任报告并无强制性规定。规则修订后，不仅公布社会责任报告成为上市公司必须履行的义务，规则还增添了对上市公司发生重大事故、违背社会责任等情形，需要披露事情概况、原因、影响、应对措施及解决方案进行了规范。对上市公司进行ESG信息披露，履行社会责任提出了具体的要求。在这样的监管力度下，国有控股上市公司应当根据自身特点，配合国家政策及相关法律法规，积极响应“绿色经济”“双碳”“共同富裕”“乡村振兴”等国策，承担国有企业的社会责任。

国有控股上市公司尤其是大型企业，涉及到的社会、环境、公众、员工等范围较广、影响较大，各个方面的利益相关者会要求其发布高质量的企业社会责任报告。同时，作为政府或国有企业持有实际控制权的公司，代表着国家和人民的利益，承载着保障国家安全与社会稳定的政治责任和提高国有资本影响力与控制力的经济责任，因而其承担国家、社会与生态等领域协调统一的社会责任，公布社会责任报告是公司价值的责任体现，应更重视报告展示的社会效应，政策导向效应和报告数据完整性、披露真实性等相关要求。

社会责任报告的内容应当以公司发展战略、绿色生产、公益活动等为核心板块，具体从专注品牌建设、构建可持续发展企业、关爱员工和公益事业等角度披露公司承担和履行社会责任的情况。同时通过披露净资产收益率、可持续增长率、资产纳税率、就业贡献率、罚款支出比率、环保投资率、研发投入比率、公益捐赠比率等相关数据说明公司履行社会责任的情况。

结合我们长期为国有企业服务的经验，通过对国资监管、上市公司规范以及公司法修订三个维度的研究，我们深切感受到《公司法》修订和本次证监会及沪深交易所大幅修规，将对国有控股上市公司的治理和监管产生一系列影响。《修订草案》与经济形势、营商环境紧密相关，其进一步完善了公司监督制衡、责任追究机制，对资本市场业务操作的影响深远。

《公司法》修订与国有控股上市公司治理之间，不仅仅是法律修订导致的新的规范内容，更反映出国有控股上市公司治理在新的法律环境之下，应快速读懂规则，把握趋势，布局未来，以寻求新的路径和更高效的解决方案。

[1]全国人大常委会法工委副主任王瑞贺在2021年12月20日第十三届全国人大常委会第三十二次会议作《修订草案》说明时的发言

[2]同上

[3]该法规被国家市场监督管理总局于2022年3月1日发布的《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》废止

[4]赵旭东：公司法修订中的公司治理制度革新《中国法律评论》2020年第3期（总第33期）

[5]【国企改革观象台】承前继往，迎难而上：探寻国有控股上市企业的内控提升之路（上）

[6]【深度报告—研究】国有控股上市公司治理实践分析，《国资报告》杂志，2021.04，总第76期

[7]黄玉莲：浅析国有企业内部控制《财务管理研究》2019年第二期第16页-19页

[8]陶光辉：合规管理体系的搭建流程2021年3月1日

[9]詹碧华：党建如何进入公司章程？一些央企这样做2021年11月5日

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