丁军山：城镇小区配建幼儿园治理的规范化措施研究

城镇小区配套建设幼儿园是城镇公共服务设施建设的重要内容，是扩大普惠性学前教育资源的主要渠道，是满足人民群众就近入园需求的重要保障。2010年以来，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》和教育部等部门《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》均对城镇小区配套建设幼儿园提出了明确要求。

小区配建幼儿园涉及规划、土地、建设等多个领域，由于没有建立多部门协调配合、联审联管机制，各地小区配套幼儿园普遍存在没有规划、规划不落实、应建未建、应交未交、挪作他用等突出问题。全国学前教育调研结果显示，一些地方城镇小区有的没有配建幼儿园，有的虽然建了但没有办成公办园或委托办成普惠性民办园。小区配套幼儿园具有天然的地域垄断性，这些小区配套学前教育资源的严重流失，是造成城镇“入公办园难”“入普惠性民办园难”“就近入园难”的主要原因。 

2018年11月，党中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，进一步明确学前教育坚持公益普惠的基本方向，提出到2020年普惠性学前教育资源覆盖率要达到80%，要求把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，列入本地区控制性详细规划，确保优先建设，强调规范小区配套幼儿园建设使用，要求开展城镇小区配套建园专项治理。

我国学前教育事业快速发展，资源迅速扩大、普及水平大幅提高、管理制度不断完善。由于底子薄、欠账多，目前学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡不充分问题十分突出，“入园难”“入园贵”依然是困扰老百姓的烦心事之一。主要表现为：学前教育资源尤其是普惠性资源不足，政策保障体系不完善，教师队伍建设滞后，监管体制机制不健全，保教质量有待提高，存在“小学化”倾向，部分民办园过度逐利、幼儿安全问题时有发生。城镇小区配套建园专项治理工作重点聚焦小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节的突出问题。

一是解决规划不到位、建设不到位问题。针对小区配套园没有按照国家相关标准进行规划或规划不足，或有完整规划但建设不到位的，要求各地严格依标配建幼儿园，通过补建、改建，就近新建、置换、购置等方式解决配建问题。

二是解决移交不到位问题。针对小区配套园没有按照相关规定交给教育行政部门的，要求小区配套幼儿园在建成后及时移交当地教育行政部门，未移交的限期移交，已挪作他用的采取有效措施予以收回。有关部门要尽快为移交幼儿园办理土地、园舍移交和资产登记手续。

三是解决不普惠的问题。对于已移交教育行政部门的幼儿园，必须由当地教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。相关部门要密切配合，办成公办园的，要做好机构编制、教师配备等方面的工作；办成普惠性民办园的，要加强资质、管理能力、卫生安全及保教质量等方面的审核，并做好扶持与动态监管工作。

城镇小区配套建园专项治理，提出分步治理的要求。一是全面排查。要求各地以区县为单位于2019年4月底前完成对城镇小区配套幼儿园情况的全面摸底排查工作。针对规划不到位、配建不到位、移交不到位、使用不到位等情况，分别列出清单，建立台账。二是全面整改。要求各地根据摸排出的问题，对每一所配套园制定专门的整改方案，提出针对性的整改措施，逐一进行整改，确保整改实效。三是监督评估。在各地全面自查和全面整改的基础上，对各地加强督导、监督和评估，并适时抽查关键环节，通报落实不力、整改不到位的地区。（1）

城镇小区配套建园专项治理的目标是，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成，学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善。投入水平显著提高，成本分担机制普遍建立。幼儿园办园行为普遍规范，保教质量明显提升。不同区域、不同类型城市分类解决学前教育发展问题，大型、特大型城市率先实现发展目标。到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。（2）

1. 科学规划布局。各地要充分考虑人口变化和城镇化发展趋势，结合实施乡村振兴战略，制定应对学前教育需求高峰方案。以县为单位制定幼儿园布局规划，切实把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，列入本地区控制性详细规划和土地招拍挂建设项目成本，选定具体位置，明确服务范围，确定建设规模，确保优先建设。

2. 调整办园结构。各地要把发展普惠性学前教育作为重点任务，结合本地实际，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，坚决扭转高收费民办园占比偏高的局面。大力发展公办园，充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。

3. 规范小区配套幼儿园建设使用。老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。（2）

1. 全面摸排。以县（市、区）为单位，对城镇小区配套幼儿园情况进行全面分类摸底排查，针对规划、配建、移交、使用不到位等情况，分别填写摸底清单（详见附件）、建立台账，按照“一事一议”“一园一案”的要求制订治理方案，在摸底排查基础上开展分类治理。（6）

2. 城镇小区严格依标配建幼儿园。严格按照《城乡规划法》《城市居住区规划设计标准》（GB50180）和《重庆市城乡公共服务设施规划标准》（DB50/T）规定，在老城区（含棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设。（7）

3. 将幼儿园专项纳入控制性详规。区规划自然资源局要将幼儿园专项规划纳入南川区控制性详细规划，规划好与小区居住人口规模相适应的配套幼儿园，在拟供应地块规划条件中明确城镇小区配建幼儿园建设要求，并在土地供应前将城镇小区配套幼儿园的供地方式、用地面积、建设规模及标准、建设责任主体、建设时序、住宅项目预售条件、移交义务以及产权归属教育行政部门等在供地方案中予以明确，将上述内容载入土地出让合同或划拨决定书中。（7）

控制性详细规划涉及需要预留幼儿园建设用地的，报同级人民政府审批前，应当书面征求教育部门的意见。自然资源部门负责对需要补建、改建、新建的城镇小区配套幼儿园项目依法及时办理相关规划许可手续，按相关规定划拨建设用地。对达不到本地配套建设要求未配置幼儿园的城镇小区，市州、县市区人民政府应在周边区域统筹安排，确保符合幼儿园规划建设要求。（5）

4. 同步设计、同步建设、同步验收、同步交付。规划城镇小区要按照《城市居住区规划设计标准》（GB50180）等相关标准和规范建设配套幼儿园，与首期建设的居民住宅区同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。对单个居住小区不够配建标准但连片居住区密集度高、人口密度大的区域，以县（市、区）为单位，结合学前教育整体规划布局，统筹补建规模相适应的公办园或普惠性民办园。（6）

5. 划拨方式供地。配套幼儿园应与新建城镇小区同步依标依规进行建设。分期建设的住宅小区配套幼儿园应当与首期项目同步规划、建设、同步验收并满足使用条件。新建城镇小区配套幼儿园竣工验收合格后应按照规定及时无偿移交当地教育行政部门，由当地教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。新建城镇小区配套幼儿园用地不纳入该小区土地出让面积中，以划拨方式供应。（9）

资源规划行政主管部门在实施住宅性质土地使用权出让时，应当将居住小区配套幼儿园纳入土地招拍挂建设项目成本，在住宅用地招拍挂公告中明示居住小区配套幼儿园的用地面积、建筑面积、班型规模、建设标准、产权归属等事项。居住小区配套幼儿园建设用地采取划拨方式提供给居住小区开发建设单位。（10）

6. 征求教育行政部门意见，明确产权归属。自然资源和规划部门将审定的学前教育布局规划纳入控制性详细规划并予以落实。规划预留的幼儿园建设用地，任何单位和个人不得侵占或擅自变更规划用途。确需调整的，必须征得教育行政、自然资源和规划部门审查同意，并按程序对规划进行调整后再实施，调整后的规划用地不得少于原有面积。（13）

自然资源和规划部门在审批控制性详细规划和有配建教育功能要求的住宅建设项目修建性详细规划时，必须就幼儿园布局征求教育行政部门的意见，明确产权归属。教育行政部门对幼儿园建成后的管理运行提出明确意见，并落实管理和运行的责任主体，新规划布局的幼儿园一律举办为公办园。（13）

7. 与规划相关的分类治理措施。对已建成城镇小区没有规划配套幼儿园的，各县（市、区）人民政府、功能区管委会要依据国家和省配建标准，通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式予以解决。对正在建设的小区按配建标准应当规划但实际未规划幼儿园的，各县（市、区）人民政府、功能区管委会要建立责任倒查机制，抓紧查找问题原因，制定整改措施，从规划、土地、建设等方面着手，明确责任主体，责令限期整改。

对分期建设的房地产开发项目，各县（市、区）人民政府、功能区管委会要协调开发建设单位将配套幼儿园与首期项目同步建设、同步交付使用。对已规划幼儿园但不能满足小区实际需要的，县（市、区）人民政府、功能区管委会要通过依法调整规划、扩增配建幼儿园规模予以解决。对单个居住小区不够配建标准，但连片居住区密集度高、人口密度大的区域幼儿园短缺问题，应结合学前教育整体规划布局，由各县（市、区）人民政府、功能区管委会协调相关部门，统筹加快补建与连片小区规模相适应的幼儿园。（13）

1. 建设不到位。配建幼儿园应与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收。对有完整配建规划但未开工建设或者未列为首期建设的，有关部门要约谈开发企业，责成其限期按标准完成配套建设；在幼儿园建设用地上进行其他项目建设的，依法依规予以处置。（5）

2. 对幼儿园未按住宅开发地块土地规划条件及特别约定有关条款进行建设的、幼儿园竣工验收不合格的，要责令开发建设单位限期整改，在整改到位之前，不得办理开发项目竣工验收。对违反规划要求和建设条件、且不按时落实整改要求的开发建设单位，各县（市、区）人民政府、功能区管委会要责成有关部门依法依规予以处罚。（13）

3. 城镇小区配建幼儿园未与首期建设项目同步建设验收，或者幼儿园竣工验收不合格的，不予办理房地产开发项目竣工验收备案。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收备案。对违反规划要求和建设条件、且不按时落实整改要求的开发企业，有关部门要将其记入不良信用记录，依法依规实施联合惩戒。(5)（12）

1.移交不到位。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门。未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。建设用地以划拨方式取得的配套幼儿园，必须如期移交。（5）

2. 土地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件约定权属归属教育主管部门的城镇小区配套幼儿园，应当在验收合格后无条件移交属地教育主管部门。住宅小区开发建设单位是小区配套幼儿园建设的责任主体和移交主体，属地教育主管部门为小区配套幼儿园的接收主体。（14）

3. 应移交但未移交的现有配套幼儿园，已建成的小区配套幼儿园要按照规定及时移交当地教育行政部门。对经济适用房、移民搬迁、棚户区改造等小区，幼儿园用地以划拨方式取得的，或小区配建幼儿园合同签订为移交的配套幼儿园，应移交当地教育行政部门统筹办成公办园。（6）

4. 对幼儿园用地以出让方式取得的，可采取租赁、购置、置换、捐赠、购买服务等方式，移交当地教育行政部门办成公办园或普惠性民办园。未移交当地教育行政部门的要限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。（6）

5. 移交工作要按照“先易后难”的原则开展，对保障性住房、拆迁安置、棚户区改造等小区，幼儿园用地以划拨方式取得的应移交当地教育行政部门统筹举办为公办园。对幼儿园用地以出让方式取得的，土地出让合同中有约定的按约定移交，没有约定的可采取购置等方式，移交当地教育行政部门举办为公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。（13）

6. 配建幼儿园移交补偿金退还。配建幼儿园移交补偿金包含土地出让金和地上附属物评估价值,市资规局对幼儿园土地出让金进行核实测算,地上附属物由辖区人民政府或辖区教育局委托评估机构进行评估。辖区教育局根据与开发企业签订的配套幼儿园移交协议,开具幼儿园接收单和幼儿园土地出让金核退审批表(附后)地上附属物评估由辖,区人民政府或辖区教育局负责核实,市财政局审核并报请市政府审批。（11）

7. 行政处置和民事诉讼。开发建设单位拒不移交的，由城乡建设行政主管部门将该项目土地使用权人及法定代表人记入本市公共信用信息平台不良信用记录，停止其在本市所有项目的审批手续；并由属地教育行政主管部门依法向法院提起民事诉讼，在此期间我市各相关部门暂停办理该小区项目（含分期建设项目）首次登记、规划条件核实、土地核验、竣工备案等手续。（8）

1. 城镇小区配套幼儿园应移交当地教育行政部门举办成公办幼儿园或者委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。公办学前教育资源不足的地区应优先办成公办园。办成公办园的，当地政府及有关部门要做好机构编制、教师配备等方面的工作。（5）

2. 城镇小区配套幼儿园不得办成营利性幼儿园。配套幼儿园移交区教委后统筹设置为公办幼儿园或以园舍“零租金”面向社会公开招标举办成普惠性民办幼儿园。（7）

3. 委托举办成普惠性民办园的，要做好相关机构资质、管理能力、卫生安全及保教质量等方面的审核，符合条件的由教育行政部门按相关规定及时办理民办学校办学许可证，民政部门依法及时办理民办非企业单位法人登记。各县（市、区）、功能区要逐步提高普惠性民办园补助标准，加强对普惠实效及质量方面的动态监管。幼儿园收费实行公示制度，接受社会监督。市场监管部门要会同教育行政部门加大对幼儿园违规收费或强制服务等违法行为的查处力度。（13）

针对城镇小区配建幼儿园没有规划、规划不落实、应建未建、应交未交、挪作他用等突出问题，通过开展专项治理，实施规范性措施，为妥善处理现实中的相关移交争议确立了清晰的合规模式。

城镇小区配建幼儿园专项治理，体现为法规逐步聚焦的三个阶段：

第一，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）提出，新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。

第二，《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年1月7日）要求，2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）制定小区配套幼儿园建设管理办法，并于2019年年底前对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理并整改到位。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。

第三，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号）规定，已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交;有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续;小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。针对摸底排查出的问题，从实际出发，认真制定有针对性的整改措施，按照“一事一议”“一园一案”的要求逐一进行整改。

城镇小区配套建园治理的核心是移交问题。国发〔2010〕41号文，虽明确小区配套幼儿园是公共教育资源，且由当地政府统筹安排，但未明确规定小区配套幼儿园须向当地教育行政部门进行移交。国办发〔2019〕3号文，明确要求建成后的小区配套幼儿园须移交教育行政部门，未移交的限期移交。同时，也规定须从实际出发制定有针对性的整改措施，按照“一事一议”“一园一案”的要求逐一进行整改，对于已经建成的配套幼儿园分为需要办理移交手续和需要回收、置换、购置两大类情形处理。

针对各种情况，各地做出了分类处理措施。例如，已通过土地出让合同约定等形式明确了配套幼儿园应当移交当地政府而未移交的，属于限期移交范围，而前期土地出让合同未明确，或者配套幼儿园产权已办理至特定权利人名下等情况，则需要根据配套幼儿园的权属确定使用何种方式（如回收、置换、购置）将其权属收归国有。

在具体操作过程中，地方就城镇小区配套幼儿园移交给教育行政部门做出了程序性要求，值得研究和借鉴。例如：《福州市城镇小区配套幼儿园移交规程》榕政办〔2019〕109号（8）、《宁德市城镇小区配套幼儿园移交使用管理办法》(14）、《关于统一使用宁德市 城镇小区配套幼儿园移交协议书 规范文本的通知》（15）等文件明确规定了移交程序，为开发建设项目属地自然资源主管部门、开发建设单位、同级教育主管部门和不动产登记机构设定了相应的责任义务，并具体规定了现场核实、签订移交协议、移交有关文件、申请产权转移登记、颁发不动产权属证书等程序性安排。