2023年3月10日，加州金融保护与创新部门（DFPI）公告称，硅谷银行因流动性不足和资不抵债正式关闭，并由美国联邦存款保险公司（FDIC-Federal Deposit Insurance Corporation）实施接管。FDIC将为硅谷银行每位储户的每个所有权类别账户提供最多25万美元的存款保障。但因为硅谷银行的储户大多为初创企业以及相关风险投资公司，这些储户在银行的存款数额远高于存款保障限额。据监管统计，截至2022年12月，该银行95%以上的存款都无法通过联邦存款保险获得保障。
硅谷银行的暴雷是由多个因素导致的。硅谷银行为提高竞争力吸引储户，将存款利率定在较高水平。为了能够按期付息，硅谷银行在前几年资金充足，美联储实施积极加息和风险资本市场出现动荡前购买了大量债券。后因疫情和通胀影响，硅谷银行购买的债券资产迅速贬值（债券价值通常随着利率的上升而下降），产生了难以弥补的巨大投资亏损。在已出现由高存款利率引发资产负债错配的情况下，硅谷银行为了避免情况进一步恶化，采取了减少存款现金、提升资产投资比例以获取更大利润的措施。但这一措施并没能挽救硅谷银行。在硅谷银行宣布其需要筹集22.5亿美元来支撑其资产负债表，并且它已经以18亿美元的损失出售了所有可供出售的债券时，储户就对它失去了信心。硅谷银行高管的保证不足以防止挤兑的出现。截至3月9日，储户已经通过电子银行提取超过420亿美元的现金，为美国历史上第二大的银行倒闭事件埋下了伏笔。
FDIC作为硅谷银行的接管机构以及存款保险提供者，在硅谷银行的接管过程中究竟可以发挥什么作用？其权能又包括哪些？本文将主要就以上问题展开初步探究。
联邦存款保险公司（FDIC）是一家美国政府公司，为美国商业银行和储蓄银行的储户提供存款保险。FDIC是根据1933年颁布的《银行法》（The 1933 Banking Act）成立的，该法在大萧条时期颁布，并用以恢复对美国银行系统的信任。FDIC的职能可以概括为以下几个方面：提供存款保险；监管金融机构的安全稳健性和进行消费者保护；促进推动大型和复杂的金融机构的接管；管理接管工作。
《联邦存款保险法》（FDIA）第1821（c）节规定：如果满足以下任何条件，FDIC可以被任命为银行的接管人：资不抵债；机构处于不安全的交易状态；机构故意违反禁令；机构有隐瞒账簿、文件、记录或资产的行为；机构无法在正常业务过程中偿还债务或满足存款人的要求；银行正在发生或可能发生的亏损将耗尽机构的全部或绝大部分资本，且未来没有合理的机会可以让该机构补充资本；机构存在违反法律或法规的或存在其他可能导致破产、资产或盈利实质减少、削弱机构运营状况的，可能严重损害该机构存款人或存款基金（DIF）利益的行为。
1. 存款保险限额
FDIC的资金来自银行和储蓄协会为存款保险支付的保险费。每个存款人在每个FDIC保险的银行的每个所有权类别的存款的最高保额为250,000美元。如果存款人有未保存款（即超出保险限额的资金），则他们可以从FDIC出售失败银行资产的收益中逐渐收回。出售倒闭银行的资产可能需要数年时间。
2. 支付方式
储户偿付作为FDIC监管工具箱的一部分，包括使用存款保险国家银行DINB，甚至包括直接邮寄支票给储户。在硅谷银行被接管的过程中，FDIC通过建立DINB 完成对储户的付款。DINB是一家没有资产且寿命有限的国家特许银行，其仅作为存款人获得不超过其保险存款金额的付款的工具而存在。FDIC通过向DINB预付资金的方式保障储户可以取回被保险的资金。与此同时，FDIC作为保险人，获得了对被接管机构资产的索赔权。在获得代位求偿权后，FDIC即处于被保险存款人的法律地位，有权取得被保险存款人原本在被接管银行的清算程序中可获得的收益。由于储户已先行由FDIC进行清偿，FDIC作为代位求偿人可以用更长的时间来有序处置被接管银行的资产，有利于实现资产价值最大化。
3. 索赔程序
在被任命为接管人后，FDIC会向破产银行的潜在索赔人发出通知。所有索赔人必须在银行倒闭后的90天内向FDIC提交索赔证明，之后FDIC有180天的时间来确定索赔是否有效。
无效的索赔可以被拒绝。如果FDIC在180天内对索赔申请没有采取任何措施，即可视为拒绝理赔。FDIC管理的索赔程序基本上没有司法监督。根据FDIA第11条的规定，FDIC拒绝索赔的决定不受司法审查。然而，债权人可以在索赔被驳回或被视为驳回之日起60天内提起诉讼，以获得对索赔有效性的重新司法审查。
FDIA第（11）条规定了对破产银行的索赔权的优先顺序：1. FDIC作为接管者支出的行政费用；2. 任何存款负债，但须符合国内存款人优先规则；3. 任何其他一般级或优先级债权；4. 任何从属于存款人或一般债权人的义务；以及5. 对股东或成员的任何义务。
FDIA第11条同时规定，FDIC对任何索赔人的最大责任限于如果公司清算该机构的资产和负债，而不行使其权力构建另一种类型交易（如兼并收购）时该索赔人可以获得的清偿数额。FDIC可以在同一类别的债权人之间进行区别对待，只要债权人得到的赔偿不少于他们在机构清算时可以获得的数额。
赔付全部存款保险资金，放任被接管银行走向破产清算是FDIC的最后手段。通常情况下，FDIC会通过提供贷款、购买资产和提供担保的方式，促进对倒闭银行的兼并和收购。
P&A是一项包含两部分的交易：在一家银行倒闭后，另一家银行可以（1）购买其资产；以及（2）承担其债务。从倒闭银行中获得贷款的借款人的还款将被支付给完成兼并的新银行。同样，存款被接管的储户仍然可以从其账户中开出支票，然后由新银行支付。
FDIC开发出两种P&A的交易结构模式，以达到尽快将资产归还私人机构，同时适当分配损失的目的。这两种P&A模式为：全行标售型P&A（ the whole bank P&A ）以及有选择的损失分担型P&A（the P&A with optional loss-sharing）。全行标售型P&A，是指由FDIC一次性支付现金来弥补收购者为承担倒闭银行的债务而提供的保险金费用和购买倒闭银行资产价格之间的差额，从而彻底消除FDIC任何未来的支付义务financial obligation。有选择的损失分担型P&A与全行标售型P&A类似，除了在必要时，为激励实施的兼并银行购买质量不确定的资产，FDIC同意承担收购后某些资产的任何损失的比例。损失分担条款可以采取多种形式，包括允许改变FDIC和收购兼并者在特定条件下承担的损失比例，或允许兼并收购者在某些情况下将资产退还给FDIC。
1987年8月《银行公平竞争法》（Competitive Equality Banking Act，CEBA）的通过，FDIC被赋予在接管倒闭银行中创建过桥银行的权力。FDIC可以在无法安排具有成本效益的P&A的情况下设立过桥银行为储户提供替代性偿付。此外，FDIC还可以在最终交易安排决定前通过过桥银行实现对破产银行业务的有效控制，保留企业的持续经营价值。
设立过桥银行通常被应用于规模较大、较为复杂的银行接管过程中。过桥银行是拥有美国联邦财政部货币监理署（OCC）临时执照的国家银行。根据FDIA，过桥银行的存在期限为两年，经FDIC董事会批准最多可以延长至三年。在被任命为倒闭银行的接管人后，FDIC可以决定将哪些资产和负债转移到过桥银行。根据1991年颁布的《联邦存款保险公司改进法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act，FDICIA），转移到过桥银行的债务一般包括投保存款和有担保的负债。只有在满足可以使存款保险基金的损失降到最低的条件下，过桥银行才可以承担未投保的存款，例如负担未投保的存款可以增加过桥银行作为持续经营企业的价值。如仅仅是因为FDIC的计算结果显示在银行进入接管程序时未投保的储户会遭受损失而缺乏其他合理原因，则通常无法满足该条件。
除投保存款和有担保的负债外的其他债务一般会被留在被接管的机构内，并通过FDIC的索赔程序得到处理。转移到过桥银行的资产通常是一些高质量的资产，这些高质量资产可以为过桥银行的持续运作提供支持，并提高其对潜在收购者的市场吸引力。过桥银行可以通过直接注资或通过循环信贷机制从FDIC获得财务支持，以获得可以维持日常运营的充足的流动性。此外，过桥银行不受资本要求的限制。通过将破产银行的问题资产和某些负债留在被接管机构内，FDIC可以重组破产银行的资产负债表，促进完成资本重组，改善过桥银行的财务状况。
FDIC行使设立过桥银行的权力的一个比较典型的例子发生在金融危机期间对IndyMac的接管过程中。IndyMac在房地产市场崩盘的前几年里发放了很多被称为Alt-A的抵押贷款。在发放这些贷款时，IndyMac不要求信用评分介于次级和优质之间的借款人提供收入或资产证明。IndyMac主要通过支付比其他竞争对手更高的存款利率来为这种高风险的贷款活动提供资金，并很快积累了大量的存款人。这些存款人在IndyMac出现财务危机的信号时迅速撤回资金，引发了存款挤兑。2008年7月11日，持有320亿美元资产的IndyMac宣布倒闭，并在两天后作为一家过桥银行重新开业。IndyMac的倒闭使FDIC损失了大约124亿美元，成为FDIC接管史上最昂贵事件之一。
FDIC在处理银行的破产问题上有广泛的自由裁量权。例如，FDIC作为一方当事人的几乎所有诉讼都可以被认为是依据联邦法律提起的。因此，几乎所有的案件都可以从州法院被移送至联邦法院审理。此外，FDIC还有权宣布破产银行的债权人和其他利益相关人的债权无效、暂缓处理债权或通过其他手段限制破产银行债权人和股东的诉求。这些超乎广泛的自由裁量权，被称之为FDIC的“超级权力”（FDIC Superpowers）。以下将对这些超级权力进行列举：
1. 解除合同/拒绝履行
FDIA授予FDIC在出现以下情形时可以拒绝履行破产银行作为一方当事人的合同的权力：（1）FDIC认定履行合同将会造成负担，以及（2）解除合同或拒绝履行合同将会推进接管的有序进行。除一些符合法律要求的金融合同（QFC）外，FDIC可以在类似的合同或类似当事人订立的合同中挑出一些履行。对于被解除合同的另一方当事人的损害赔偿仅限于填补实际造成的直接性损害，不包括利润损失和其他类别的损害赔偿（如惩罚性赔偿）。
2. 强制履行合同
作为债务人的FDIC有很大的自由度来选择是否继续履行合同，即使该合同中包含一个约定银行破产后合同自动终止的条款。
3. 中止诉讼
FDIC可以要求中止破产银行正在进行的诉讼。与银行倒闭时正在进行的诉讼无关的新索赔的提出必须先经过FDIC的行政索赔程序，然后才可以进入司法程序。FDIC也可以将大多数州法院的诉讼转移到联邦法院。此外，FDIC还受益于诉讼时效的延长。合同的诉讼时效被延长至6年，侵权的诉讼时效被延长至3年。如果适用的州法有特殊规定，诉讼时效还可以被进一步延长。
4. 避免欺诈性交易
在符合一定条件的情况下，FDIC有权将破产银行或其债务人的内部人员在其任命后五年内作出的任何欺诈性交易视为无效，并获得追偿权。
5. 转移资产负债
FDIC无需获得任何人的同意或批准，即可将破产银行的资产或负债转让给过桥银行或第三方。
FDICIA要求，FDIC需为破产机构选择对存款保险基金来说成本最低的解决方式。最低成本要求意味着应当禁止FDIC保护任何未投保的存款或非存款银行的债务，如果这种保护会增加存款保险基金的损失。
FDICIA最低成本要求的唯一例外是FDIA第13（c）（1）（G）节规定的“系统性风险例外”。《多德－弗兰克法案》对系统性风险例外地运用设定了严格的限制条件。如《多德－弗兰克法案》授权FDIC可以为有偿付能力的银行的某些债务提供临时担保，但这一权力不能在没有国会授权的情况下行使。
3月12日，美联储紧急宣布创建新的银行期限资金计划（BTFP），向符合条件的储蓄机构提供额外资金，以确保银行有能力满足所有储户的需求。3月13日，硅谷银行重新营业，硅谷银行储户开始陆续前往支取账户内资金。
美国财政部、美联储及FDIC对此次硅谷银行被接管危机的应对，将深刻影响普通民众对金融市场的信心和挤兑风险的传播。FDIC在硅谷银行的后续接管程序中具体会采取哪些措施，硅谷银行的储户利益如何得到保障，存款挤兑是否会引发传染性风险，政府的救助是否会带来道德困境，仍有待时间给出答案。
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