2023年国务院机构改革方案在中国银行保险监督管理委员会的基础上组建了“国家金融监督管理总局”（以下简称“金融监管总局”），并将人民银行有关金融消费者保护职责、中国证监会的相关投资者保护职责划入金融监管总局。金融消保监管工作由原“一行两会”适用各自制定的监管规则分头监管，变成如今的由金融监管总局统一集中监管。
今后金融消费者保护和投资者保护将作为金融监管总局的重要职能，金融消保工作预计将参照原银保监会的相关工作流程进一步覆盖到证券市场投资者保护工作中，金融监管总局的监管执法权将覆盖银行、保险、证券、基金、期货等所有金融机构，具体的细节将由中编办即将公布的“三定方案”[1]予以明确。
2015-2022年国办、央行及银保监会相继公布了《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》及《银行保险机构消费者权益保护管理办法》，体现了监管机构对金融消保工作的日益重视。
证监会对于上市公司中小股东的保护无法纳入金融消费者权益保护的范畴，因此通常使用的是投资者保护这一概念，2019年修订的《证券法》便增加了“投资者保护”专章。此外，投资者保护的标志性文件可回溯到2013年《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》。
金融消保和投资者保护由金融监管局集中监管后，从法规层面来看尚缺乏系统性的统一监管规定，除适用于一般消费者的《消费者权益保护法》外，目前金融监管条线能够统一适用的上位法只有《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》这一相对纲领性的文件。
2023年全国两会期间，多位代表委员就提出，现行金融消费者权益保护体系存在立法层级不高、条款分散、保护力度不够、监管口径不一等突出问题。有必要提升金融消费者权益保护领域立法层级，制定金融消费者权益保护法，加快补齐制度短板，统一监管标准。
本文将就金融消保领域的《银行保险机构消费者权益保护管理办法》（以下简称“《银保监会消保办法》”）、《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称“《央行消保办法》”）和证监会的投资者保护相关规范性文件进行梳理、比较和分析。
《央行消保办法》不仅仅旨在保护金融消费者合法权益，还专注于规范金融机构提供金融产品和服务的行为，维护公平、公正的市场环境，促进金融市场健康稳定运行。《央行消保办法》全文分为七章，除总则和附则外，涵盖了金融机构行为规范、消费者金融信息保护、金融消费争议解决、监督与管理机制、法律责任等五个章节。通过规范金融机构行为，解决金融消费争议，明确法律责任，建立健全监督管理机制各个方面，全方面的规制了金融消费者权益保护。
《银保监会消保办法》从银行保险机构的角度，对金融消费者的八项基本权利保护措施进行了进一步细化和完善。《银保监会消保办法》除总则和附则外共六章，其中四章分别细化规定了消费者的财产安全权、知情权、自主选择权等八项权利的内容和管理边界。另外《银保监会消保办法》还以专章的形式明确了银行保险机构应当建立的各项消保工作机制及监督管理机制，较《央行消保办法》有更明显的侧重点。
2013年《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》规定了保障中小投资者知情权、健全中小投资者投票机制、健全中小投资者赔偿机制、强化中小投资者教育、完善投资者保护组织体系等九方面的内容，“国九条”的出台填补了中小投资者保护制度的空白。
2019年新《证券法》将投资者保护作为专章进行了规定，建立完善了一系列中小投资者保护的制度。同年，证监会发布《关于修改<上市公司章程指引>的决定》以更好保护中小投资者权益；最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》(以下简称“《九民纪要》”)中以投资者保护为出发点，对证券虚假陈述案件的审理规则作出了具体要求。
《银保监会消保办法》直接适用于银行保险机构，即在中国境内设立的向消费者提供金融产品或服务的银行业金融机构、保险机构，并且，银保监会负责监管的其他非银行金融机构也需参照适用该办法。小贷、商业保理、融资租赁、典当行等地方金融组织在金融消保监管趋严的当下，同样需对《银保监会消保办法》充分重视并对照优化整改。
对于银行业金融机构而言，长期以来在金融消保方面受到央行与银保监会的多头监管，《银保监会消保办法》中并未提及央行与银保监会的金融消保职责划分。《央行消保办法》规制的机构范围主要涵盖了银行业金融机构与第三方支付机构，包括商业银行理财子公司、金融资产管理公司、信托公司、汽车金融公司、消费金融公司以及征信机构、个人本外币兑换特许业务经营机构。
新《证券法》规定，在中华人民共和国境内，股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法。政府债券、证券投资基金份额的上市交易，适用本法；其他法律、行政法规另有规定的，适用其规定。资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法，由国务院依照本法的原则规定。新法扩大了其适用范围，采用“列举+兜底”的方式说明所规制的证券类别包括股票、公司债券、政府债券、证券投资基金份额、存托凭证、资产支持证券、资产管理产品，构成了所谓的“7+1”的证券种类结构。从事前述证券的发行和交易活动的，必须遵守证券业市场秩序，自觉履行投资者保护义务，不得损害投资者的合法权益。
《央行消保办法》保护的对象为金融消费者，即购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人。《银保监会消保办法》并没有将消费者局限在金融消费者的框架中，但也并没有对消费者进行明确定义。同时《银保监会消保办法》删除了其征求意见稿中专业消费者和普通消费者之区分，不再借鉴证监会体系下“专业投资者”与“普通投资者”的概念区分。由于银保监会体系涉及的金融产品覆盖面较广，产品结构和性质差异较大，如何就银行理财产品、存款产品、贷款产品和保险产品等统一划定普通消费者和专业消费者的标准，技术层面上确实存在难度。
证监体系下的投资者保护制度将根据投资者财产状况、金融资产状况、投资知识和经验、专业能力等因素，对普通投资者和专业投资者进行划分，例如《证券期货投资者适当性管理办法》第八条便规定了专业投资者应当满足的条件。投资者保护制度通过举证责任分配、强制调解方式加大了对普通投资者的保护力度，例如，普通投资者与证券公司发生纠纷的，证券公司应当证明其行为符合法律、行政法规以及国务院证券监督管理机构的规定，不存在误导、欺诈等情形。证券公司不能证明的，应当承担相应的赔偿责任。
《银保监会消保办法》以专章形式明确了银行保险机构应当建立的各项消保工作机制，包括消保审查、信息披露、适当性管理、可回溯管理、个人信息保护、合作机构管控、投诉处理、纠纷化解、内部培训、内部考核、内部审计等。就其适用的业务类型而言，我们理解在银保监会监管下的信贷、理财、保险业务均应设置相应的工作机制，实现了银保监会项下的金融消保“业务类型全覆盖、业务流程全覆盖”。对于银行、保险公司等传统金融机构，该等工作机制可能已经较为完备，主要在于查缺补漏，但就保险中介机构、地方金融组织及代理邮政储蓄银行办理商业银行有关业务的邮政企业而言，可能需要在工作机制投入大量的精力进行对应的内部制度及工作机制的建立。
《央行消保办法》中未以专章形式明确各项消保工作机制，其各项工作机制主要分布在金融机构行为规范及其余各章中。《银保监会消保办法》与《央行消保办法》中共同的工作机制包括：全流程管控机制（事前审查机制）、金融产品和服务信息披露、查询制度、金融消费者风险等级评估制度、消费者金融信息保护制度、投诉处理制度、纠纷解决体系、内部培训考核机制、金融知识普及和金融消费者教育制度、全流程管控机制（事中管控营销机制）、保障金融消费者自主选择权、保障金融消费者财产安全权。
《银保监会消保办法》回应监管当下的需要，新增的诸多工作机制包括：可回溯管理机制、新增内部审计机制、新增服务价格管理体系、细化合作机构名单管理机制。
新《证券法》以专门的章节中88条到95条共计8条内容对投资者进行专门性保护，实现了我国投资者保护证券立法集中规定从无到有的进步，是重大的制度创新。从内容上来说，投资者保护专章确定了投资者以及投资者保护机构的权利、发行人及证券公司等多方主体的义务，明确了证券纠纷调解制度以及证券诉讼制度如何实施、谁来实施等重要问题，为注册制下的投资者保护提供了制度上的保障。
银保监条线和央行条线对于银行保险机构的消保工作违规行为，《银保监会消保办法》虽然在征求意见稿的基础上删除了对于具体监管方式的列举（如非现场监管、现场检查、延伸检查、投诉督查、举报调查、监管评价、窗口指导、监管谈话、风险提示等），但并不意味着银保监会及其派出机构不会采取此类监管方式，而且结合法规中明确的多样化监管措施，极大地保留了银保监会及其派出机构的监管手段和处置方式的灵活性，对于金融机构应对监管检查提出了更高的要求。同时《银保监会消保办法》还规定设立银行保险业纠纷调解组织，与纠纷化解机制相配套，有利于及时高效化解纠纷。此外，《银保监会消保办法》还提及了银行保险机构的“重大事件主动报告机制”与“行业协会的自律管理机制”，从监管主体、监管对象、行业自律等维度明确了各方职责。
相对于《央行消保办法》规定的进入被监管机构进行检查，询问被监管机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明，查阅、复制被监管机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以登记保存，检查被监管机构的计算机网络与信息系统等单一方式来说，《银保监会消保办法》极大丰富了监管措施。
就行政处罚而言，《银保监会消保办法》一方面明确了“双罚制”的要求，除银行保险机构外，其董事、高管及直接责任人员也可能受到行政处罚，另一方面其设定的十万元罚款上限高于《央行消保办法》设定的三万元，处罚力度进一步加大。特别是考虑到金融监管领域按非法次数叠加计算罚款的处罚适用已经越来越普遍，金融机构务必需要对金融消保领域的潜在罚款责任引起重视。
证券监管体系内监管机关针对损害投资者利益的行为可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函、责令公开说明、责令参加培训、责令定期报告、禁止从业、暂不受理行政许可申请等措施。此外，对违反法律、行政法规或者中国证监会有关规定的有关责任人员可以采取证券市场禁入措施与行政处罚措施。
交易所作为自律监管机构也可根据自律监管的相关规定实施自律监管措施和纪律处分，自律监管措施的种类包括口头警示、书面警示、约见谈话、要求中介机构或者要求聘请中介机构核查并发表意见、要求限期改正、要求公开更正、澄清或说明、要求公开致歉、要求限期召开投资者说明会、要求上市公司董事会追偿损失、对未按要求改正的证券发行人相关证券实施停牌、建议更换相关任职人员、暂停受理或者办理相关业务、暂停适用信息披露直通车业务、限制交易、向相关主管部门出具监管建议函。
司法程序目前也成为了投资者权益受损后的重要救济措施，全国首例证券纠纷特别代表人诉讼康美药业案、全国首例公司债券纠纷普通代表人诉讼五洋债案、全国首例操纵市场民事赔偿胜诉恒康医疗案、全国首例依据新虚假陈述司法解释判决的东方金钰案都成为了证券业中小投资者权益保护的典型案例。
人行条线的金融消保监管有着起步早、相对完善的特点。2013年即出台了《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》，该试行办法于2016年“转正”为《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，随后于2020年进一步细化规定并增强可执行性。银保监会先后于2019年发布了《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》，2021年发布了《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》，2022年发布了《银行保险机构消费者权益保护管理办法》。2019年修订的《证券法》，公司法司法解释以及九民纪要等文件亦体现了国家对于证券市场投资者保护工作的高度重视。
本次机构改革，央行的金融消保职责、证监会的投资者保护职责划入金融监管总局，将有助于统筹保护金融消费者、中小投资者权益，加强对金融机构交叉违规行为的监管。金融监管机构改革的进程，将会伴随着前述金融消保法规及投资者保护制度的统合与完善。
附表一 《银保监会消保办法》与《央行消保办法》对比表
[1]三定方案是：定职能、定机构、定编制。定职能，就是这个部门具体的职责，以及部门内设的处（科或股）、室的具体职责。定机构，就是确定行使职责的部门，包括名称、性质（行政或事业）、经费（全供、差供、自收自支）等。定编制，实质就是定人员数额，这其中包含部门领导职数和内设机构的领导职数。
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