陈胜：从硅谷银行倒闭事件看中英港存款保险制度

英国存款保险制度经历了多次变革。19世纪70年代英国银行业出现危机，英格兰银行组织建立了向问题银行提供资金援助的基金。此后英国国会通过了《1979年银行法》（Banking Act 1979），建立存款保险计划（Deposit Protection Scheme, DPS）。1997年10月英国成立了金融服务局（Financial Services Authority, FSA）对整个金融体系进行监管，并吸纳英格兰银行对于银行业金融机构的监管职能。《2000年金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000, FSMA2000）规定，金融服务局设立金融服务补偿计划(Financial Services Compensation Scheme，FSCS)，对金融服务接受者进行统一赔付，该计划由金融服务补偿计划有限责任公司（Financial Services Compensation Limited）负责实施。2007年北岩银行挤兑事件再次推动了金融监管变革：一是对金融监管体制调整，于2013年设立了隶属于英格兰银行的审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）及独立的金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA），取代了原金融服务局。审慎监管局系主体监管，监管主体包括银行、建房互助协会、信用合作社、保险公司和主要的投资公司。金融行为监管局主要负责行为监管及金融服务公司监管。金融服务补偿计划则根据保障对象的不同，分别被审慎监管局或是行为监管局监管。二是金融服务补偿计划进一步提升了存款保障限额，增强了对金融消费者的保护。三是银行破产法律框架的完善，针对危机银行，《2009年银行法》建立了特别处置机制。

我国存款保险制度起步较晚，1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金，保障社会公众利益。2008年金融危机后，《政府工作报告》明确“建立存款保险制度”是深化金融改革的重要工作。2015年3月5日提请十二届全国人大三次会议审议的《政府工作报告》提出“推出存款保险制度”。3月20日《国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复》（国函〔2015〕60号）同意存款保险制度实施方案，明确存款保险基金管理工作由人民银行承担，在存款保险基金积累较为充足且条件成熟时，可另设独立机构履行存款保险职能。2015年5月1日《存款保险条例》正式施行。同年5月8日《中国人民银行关于存款保险制度实施有关事项的通知》（银发〔2015〕147号）明确了投保手续、保费交纳及存款保险制度实施配套工作等事项。2015年5月至存款保险基金管理公司成立前，具体实施存款保险制度的机构是金融稳定局存款保险制度处。2019年5月存款保险基金管理公司设立，正式负责各项制度的具体落地，包括协助监管、存款保险基金运营、风险早期纠正及风险处置等。近年来包商银行等高风险金融机构处置中，存款保障基金发挥了积极作用。2022年12月30日全国人民代表大会常务委员会公布经审议的《金融稳定法（草案）》，进一步细化了存款保险机构相关风险处置的职责。

1991年国际商业信贷银行危机致使香港多家银行出现挤提。1995年《公司条例》修订，引入优先索偿制度，存款人于持牌银行清盘时可获最高达十万港元的优先补偿。1997年亚洲金融危机发生，市场谣言动摇了存户对个别银行甚至整个银行体系的信心，最终导致一家本地银行遭遇短暂的挤提。经2000年至2002年期间两次公众咨询意见，香港金融管理局于2004年就存款保障计划提出最终建议，开展相关立法程序。《存款保障计划条例》于2004年5月获得通过，该条例设立了存款保障计划基金（Deposit Protection Scheme Fund）。《存款保障计划条例》通过后，香港存款保障委员会于2004年7月成立，负责管理香港存款保障计划。存款保障计划于2006年9月25日推行并于2010及2016年进行了两次修订。存款保障委员会须通过金融管理局执行职能，由金融管理局为其日常运作提供协助。金融管理局与存款保障委员会就互相合作签署了《谅解备忘录》。

英国存款保险覆盖的金融机构是PRA监管下的银行、建房互助协会以及信用社，FSCS将外国银行在英国分支机构纳入受保范围。建房互助协会是英国及英联邦国家特有的，其是由成员作为互助组织拥有的金融机构，主要业务包括储蓄、住房信贷，部分也提供借记卡、信用卡和个人贷款业务。建房互助协会和其他银行一样受监管，和银行一起进行住房贷款和储蓄业务竞争。值得注意的是PRA许可的机构（PRA-authorised institution）拥有的所有银行或建房互助协会品牌共享相同的FSCS保护，PRA针对受其许可的对象会授予唯一公司注册码（FRN）。

我国存款保险覆盖范围包括境内设立的商业银行（含外资法人银行）、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。外国银行在中国境内设立的分支机构除外。经查询中国人民银行网站，截至2022年12月末，3998家金融机构参加了中国存款保险。

香港存款保障计划保障范围为所有存放于成员银行香港办事处的港元、人民币和其他外币的存款。除已获存款保障委员会豁免的银行外，所有持牌银行均属存保计划成员。可获豁免的银行为受其他存款保障计划所保障的海外注册银行分行且该存款保障计划所提供的保障涵盖范围及保障程度不低于香港的存款保障计划。经查询香港存款保障委员会网站，截至2022年10月1日，共计有152家银行为存款保障计划成员银行。

PRA许可的银行集团或建房互助协会名下可能有多个银行储蓄机构，85,000英镑是存款人在受审慎监管局PRA许可的银行集团或建房互助协会名下开具的所有账户金额数上限。如存款人在同一PRA许可银行集团或建房互助协会名下不同银行储蓄机构中开具了多个账户，上述所有账户存款合计赔付为85,000英镑。

除了85,000英镑外，对于临时高额存款最高赔偿金额为100万英镑，因人身伤害或丧失行为能力而引起的赔偿额不适用限制。临时高额存款主要包括以下三个方面：一是存款人为购买住宅存款或出售住宅所得收益；二是支付给存款人涉及以下方面的款项：包括根据保险应付的福利、 人身（包括刑事）伤害赔偿、 为残疾或丧失行为能力而支付的国家津贴、 对错误定罪的赔偿、对不公平解雇的赔偿、 婚姻或民事伴侣关系以及离婚或解除民事伴侣关系相关款项、 退休时支付的福利；三是涉及死亡后财产分配或死亡赔偿，如抚恤金、就死亡提出的赔偿或涉及死者遗产中的遗产或其他分配、遗产管理人管理遗产等。

根据中国《存款保险条例》第5条，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息加起来在50万元以内的，全额赔付，超过50万元部分，从该存款银行清算财产中受偿。

根据香港《存款保障计划条例》第27条，每家成员银行每位存款人的存款（包括本金及利息）最高可获得50万港元的保障。在计划成员清盘时，存款人有权就超过50万元的存款余额提出索偿。无论存款人拥有多少个存款户口，每位存款人只可获得最多50万港元的补偿。

根据实践案例，尽管我国设置了赔付最高限额，但是当银行出现破产时，政府及监管当局出于金融市场稳定的考虑，储户有可能可获得超过限额的赔付。在包商银行风险处置过程中，由存款保险基金和人民银行提供资金支持，依法保障存款人和各类客户的合法权益，对包商银行520万储户、2.5万家中小企业、5000万元以下机构债权给予全额保障，对5000万元以上大额债权部分保障。

根据PRA Rulebook第33.2条，FSCS可向许可金融机构征收三类保费，包括补偿费用保费、管理费用保费以及遗留费用保费，管理费用保费又分为基本费用保费及特定费用保费。补偿费用保费是FSCS为支付存款保障计划赔付费用而向存款保障计划成员征收的费用。每个财政年度FSCS至少向存款保险计划成员征收一次补偿费用保费，如FSCS财务能力降至目标水平的2/3之下，则FSCS必须定期征收补偿费用保费。根据PRA Rulebook第35条，管理费用保费被收取后仅用于支付存款保障计划的管理费用。第36条，遗留费用保费也仅用作支付历史遗留成本费用。所谓遗留费用是指FSCS在2015年7月3日之前产生的成本费用。此外，根据PRA Rulebook第45.3条，如果存款保险计划成员未能如期履行其支付义务，则FSCS会收取250英镑管理费用及逾期支付滞纳金。

除了存款保障计划成员缴纳保费，存款保险委员会从无力偿付成员的资产中讨回的款项、投资回报、为履行职能借入的资金均为FSCS的资金来源。根据PRA Rulebook第32条，如PRA认为根据存款保险计划相关规定FSCS不能筹集补偿费用保费，FSCS还可借入强制性供款以履行存款保证计划的责任。强制性供款是信贷机构向强制性供款计划缴付的款项，用于支付系统性风险、机构倒闭及清盘等相关费用。

中国存款保险基金来源主要是存款类金融机构缴纳的保费构成。根据《存款保险条例》第6条，存款保险基金的来源包括了（一）投保机构交纳的保费；（二）在投保机构清算中分配的财产；（三）存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益；（四）其他合法收入。《存款保险条例》第21条还明确了存款保险基金管理机构在投标机构未依法及时、足额交纳保费的情况下，可以按日加收未交纳保费部分0.05%的滞纳金。

香港地区《存款保障计划条例》第14条规定，存保基金由以下各项组成 ：（a）从计划成员收取的供款及逾期缴付费；（b）存保委员会从计划成员或从计划成员的资产中讨回的款项；（c）根据第21条作出的投资的回报；（d）存保委员会为执行其职能而借入的款项；及（e）任何其他合法拨付入存保基金的款项。第21条是指存保委员会可将存保基金中并非存保委员会为执行其职能即时所需的款项，存放或投资于（a）为外汇基金帐户存于金融管理专员的存款；（b）外汇基金票据；（c）美国国库券；（d）在符合第（2）款的规定下，汇率合约或利率合约，包括衍生工具；（e）财政司司长批准的任何其他投资。香港存保委员会可向该计划成员征收一项逾期缴付费，款额为5,000港币或相等于该计划成员尚未缴付的供款款额的10%的款项，以较高者为准。

从上述规定来看，各国及地区存款保障基金来源基本类似：一是存款类金融机构提供的资金，这是存款保险资金的最主要来源，且均设置了逾期缴费罚金；二是投保机构清算分配或讨回的财产；三是投资回报，基本都较为注重安全保值、低风险、多元化的原则；四是其他款项，包括为履行职能借入的借款、央行贷款等。

从存款保险费率来看，根据PRA Rulebook第34.4条，英国存款保险征收的补偿费用保费是基于承保存款的金额和FSCS对相应存款保险计划成员所承担风险评估的结果。根据PRA Rulebook第33.4条，FSCS每年向存款保险计划成员征收的补偿费用保费的最高金额不得超过所有存款保险计划成员的承保存款总额（不包括临时高额余额）的0.5%。在特殊情况下，经PRA事先同意，FSCS可以征收更高的费用。根据PRA Rulebook第42条，FSCS会计算每个存款保险计划成员在补偿费用保费中的份额，将相应补偿费用保费分配给存款保险计划成员。

根据我国《存款保险条例》第9条及第10条，中国存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。投保机构应当交纳的保费，按照其被保险存款和存款保险基金管理机构确定的适用费率计算，具体办法由存款保险基金管理机构规定。2015年5月1日《存款保险条例》实施当月，中国人民银行发布《关于存款保险制度实施有关事项的通知》（银发〔2015〕147号），就费率标准明确为本机构被保险存款（即保费基数）的万分之一点六。2016年以来，人民银行反复测算分析并结合意见，建立了定量模型和定性评价相结合的金融机构评级体系，对投标机构展开风险评级及费率核定，逐步实施风险差别费率，对高风险机构实施较高费率。根据《中国金融稳定报告（2021）》，存款保险制度实施以来，差别费率总体运行顺利平稳，评价体系公开、客观、透明，较好地反映了投保机构真实风险状况。

根据香港《存款保障计划条例》第15条，存款保障委员会须评估每个计划成员缴付款额。在作出评估后，存款保障委员会须尽快以书面形式通知该计划成员。计划成员须以订明方式及在订明限期内，向存保委员会缴付所评估款额。

就保险费率情况而言，实行差别费率是当前各国较为常见的做法，如中国根据资本充足水平、资产情况、流动性状况、公司治理、风险管理水平等情况对不同机构进行费率核定。香港则是直接评估存保计划成员缴付的款额。英国是通过计算每个存款保险计划成员在补偿费用保费中的份额，将相应补偿费用保费分配给存款保险计划成员。

金融服务补偿计划有限责任公司具体职能在FSMA 2000、PRA Rulebook及FCA Handbook中均有明确的规定。FCA Handbook及PRA Rulebook规定的内容基本类似，因PRA监管机构包括银行、建房互助协会、信用合作社、保险公司和主要的投资公司，FCA负责行为监管及金融服务公司监管，故FSCS职责规定角度略有差异。以PRA Rulebook为例，其主要涉及：（1）管理存款保险计划；（2）向存款人发布必要信息，包括存款保险的运作情况、赔偿的程序及条件等；（3）同意支付存款人因对存款保险计划成员提起或持续进行破产程序的合理成本；（4）FSCS必须至少每三年就与存款支付补偿相关的系统进行压力测试；（5）在PRA 或FSCS确认补偿后，FSCS立即采取措施确保存款人获悉补偿流程；（6）FSCS发现任何成员不履行义务时立即通知PRA。

根据我国《存款保险条例》第7条，存款保险基金管理机构履行下列职责：（一）制定并发布与其履行职责有关的规则；（二）制定和调整存款保险费率标准，报国务院批准；（三）确定各投保机构的适用费率；（四）归集保费；（五）管理和运用存款保险基金；（六）依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施；（七）在本条例规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款；（八）国务院批准的其他职责。

根据香港《存款保障计划条例》第5条，存款保障委员会具有以下职能：（a）设立及维持存保计划；（b）负责存保基金的管理和行政；（c）评估及收取供款及逾期缴付费；（d）决定存款人及其他人根据第5部第2分部获得补偿的权利；（e）按照本条例向存款人支付补偿；（f）按照本条例向计划成员支付供款的回扣或退回；（g）从有关的计划成员或从计划成员的资产中讨回存保基金向存款人支付的任何补偿款额，连同该款额按照第38条累算的任何利息；及（h）本条例委予存保委员会的其他职能。

值得注意的是英国及中国香港地区存保计划管理机构职责更关注向存款人进行赔付，我国则直接在《存款保险条例》明确，存款保险基金管理机构除了归集投保机构交纳的保费、对基金进行管理等职能外，还有采取早期纠正措施和风险处置措施的职责。根据《金融稳定法（草案）征求意见稿》，中国的存款保险基金管理机构的风险处置职责进一步细化：（1）行业风险监测；（2）发现可能影响金融稳定的事件、情形的，向国务院金融管理部门报告；（3）采取早期纠正措施。投保机构未按照要求改进的，可以依法提高存款保险费率；（4）发挥市场化、法治化处置平台作用，依法履行促成收购承接、出资等风险处置职责；（5）应当按照职责分工实施金融风险处置方案；（6）金融机构被接管或者被撤销的，国务院金融管理部门可以指定存款保险基金管理机构担任接管组织或者实施清算；（7）投保机构符合重组、接管、托管、撤销等条件的，存款保险基金管理机构可以建议国务院银行业监督管理机构采取处置措施；（8）投保机构存在违法违规行为的，存款保险基金管理机构可以建议国务院金融管理部门依法查处。

英国《2009年银行法》重构了危机银行的处置方式，完善了银行破产法律架构，引入了特别处置机制（Special Reolution Regime,SRR），该机制包括稳定化措施（将银行部分或全部资产转移给私人买家、建立搭桥银行〔英格兰银行独家控股的银行〕和采取临时国有化措施）、银行破产程序和银行接管程序。可运用或考虑运用上述权力或方法的机构为财政部、审慎监管局PRA、金融行为监管局FCA以及英格兰银行。北岩银行和硅谷银行都在特殊处置程序阶段即完成了处置。北岩银行于2008年2月18日被宣布暂时国有化，又于2011年11月18日被维珍金融（Virgin Money）以7.4亿英镑收购。而硅谷银行此次被汇丰银行以1英镑的象征性收购，也是英国监管机构根据《2009年银行法》赋予的处置权力通过该法案第6、第30节规定的强制缩减（Mandatory Reduction）及股份转让（Share Transfer ）实施。

为健全金融风险防范、化解和处置机制，全国人民代表大会常务委员会于2022年12月30日公布《金融稳定法（草案）》，明确金融机构发生危及持续经营、危害金融秩序等情形，国务院金融管理部门可以依照法律、行政法规规定作出促成重组、接管、托管、撤销或者申请破产的决定并予以公告，实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出市场。存款保险基金依法履行促成收购承接、出资等风险处置职责。《银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》明确存款保险基金可以通过提供担保、阶段性持股、收购风险资产、损失分摊等方式参与风险处置。以包商银行风险处置为例。2019年5月24日，中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会发布公告，宣布对包商银行进行接管。中国建设银行作为托管人开展处置工作。债权保障方面，存款保险基金和人民银行提供资金，对个人储蓄存款以及5000万元（含）以下的对公存款和同业负债的本息实行全额保障，对5000万元以上大额机构债权部分保障，保障水平近90%。风险化解方面，存款保险基金向蒙商银行、徽商银行提供资金支持，牵头设立蒙商银行并入股，通过阶段性持股确保银行稳定过渡，为徽商银行收购包商银行四家异地分行补足缺口。

香港地区《金融机构（处置机制）条例》于2017年7月7日生效，根据该条例，金融管理专员、保险业监管局、证券及期货事务监察委员会为处置当局，并获授予一系列所需的权力，对不可持续经营的具有系统重要性的香港金融机构进行有秩序的处置，从而缓减因其不可持续经营而对香港金融体系的稳定及有效运作（包括持续执行关键金融功能）构成的风险。处置当局可通过多项稳定措施进行处置，包括：将濒临倒闭金融机构的部分或全部业务转予买家；将濒临倒闭金融机构的部分或全部业务转予过渡机构；将濒临倒闭金融机构的部分或全部资产、权利及负债转予资产管理工具；内部财务重整；及将濒临倒闭的金融机构转予暂时公有公司。

从上述风险处置方案来看，为维护金融稳定，防止风险金融机构对金融体系或整体经济造成重大不利影响，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险，多数国家、地区均采用了行政化指导思路结合市场化处置手段，一方面明确风险处置思路，坚决稳定金融市场，一方面着力市场化手段，促成收购承接，从而高效迅速化解风险，稳定金融市场信心。

从各国各地区存款保险制度的历史沿革来看，金融危机、风险事件不断推动金融监管体制调整、存款保障机制细化、金融机构处置法律完善。近年来对包商银行、锦州银行及华夏人寿进行风险处置，积极化解中小银行及保险公司风险，《存款保险条例》等相关制度也亟待更新完善。

从金融立法上，2022年4月6日中国人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，十三届全国人大常委会第三十八次会议审议通过《中华人民共和国金融稳定法（草案）》。2022年11月11日，银保监会就《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》公开征求意见。上述法律虽对存款保障基金职责均有相关规定，但《存款保险条例》制定于2015年，与前述立法无法进行有序衔接。相比较英国存款保障制度，我国《存款保险条例》内容主要为原则性规定，对存款保险基金使用范围、资金支持方式、早期纠正、促成收购承接及出资职责等诸多方面均无详细规定，不具可操作性及执行性。此外，在包商银行处置、锦州银行处置后未能针对实际操作中发现的问题进行修订。

新设立的国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管及金融消费者权益保护，通过实施审慎监管和行为监管，防范风险、促进市场行为规范，维护金融体系和机构稳健运行。借此金融监管体制改革之机，建议细化《存款保险条例》内容，一是对其中的条款尤其是关键性条款给出明确清晰的说明和界定，二是衔接好《存款保险条例》与《中华人民共和国金融稳定法》《中华人民共和国银行业监督管理法》的关系，三是充分根据实践情况，更新完善《存款保险条例》，适当扩大存款保险基金的使用范围，进一步明确和完善有关资金支持方式、实施接管和清算等方面内容，推动建立健全金融机构市场化法治化退出机制。